STC 117/04
Sentencia nº 117/2004, de 12 de julio de 2004
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Guillermo Jiménez
Sánchez, Presidente, don Vicente Conde Martín de Hijas, doña Elisa Pérez Vera,
don Eugeni Gay Montalvo, don Ramón Rodríguez Arribas y don Pascual Sala Sánchez,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 2971-2002, promovido por don José Luís Sertal
Cebada, don Francisco Rodríguez García, don Mauro Carlos Alonso Blanco, don
Manuel Blas Arriaga, don Guillermo Saa Pazo, don Carlos Manuel Pazos Paz, don
Ángel Manuel Pedreiro Seijido, don Juan Carlos Alfaro Gómez y don José Hernández
Mulero, representados por la Procuradora de los Tribunales doña Sofía Pereda Gil
y asistidos por el Letrado don Angel García Núñez, contra la Sentencia núm.
502/2002, de 27 de marzo, de la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que
estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 1901/99
interpuesto contra las Resoluciones del Subsecretario de Defensa 433
C-32506/99-13 a 433 C-32514/99-13, de 26 de agosto de 1999, desestimatorias del
reconocimiento y abono del complemento de dedicación especial a los demandantes
de amparo durante el tiempo que llevaban embarcados en la Unidad de Buceo de la
Zona Marítima del Cantábrico. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado
del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha actuado como Ponente el Magistrado don
Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes:
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 10
de mayo de 2002, doña Sofía Pereda Gil, Procuradora de los Tribunales, en nombre
y representación de don José Luís Sertal Cebada, don Francisco Rodríguez García,
don Mauro Carlos Alonso Blanco, don Manuel Blas Arriaga, don Guillermo Saa Pazo,
don Carlos Manuel Pazos Paz, don Ángel Manuel Pedreiro Seijido, don Juan Carlos
Alfaro Gómez y don José Hernández Mulero, interpuso recurso de amparo contra la
resolución judicial a la que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta
Sentencia.
2. La demanda de amparo se basa en los antecedentes fácticos que a continuación
sucintamente se extractan:
a) Los demandantes de amparo, todos ellos Suboficiales de la Armada, remitieron
cada uno de ellos una instancia al Ministerio de Defensa solicitando que les
fuera reconocido el derecho a percibir el complemento de dedicación especial
durante el tiempo que llevaban embarcados en la Unidad de Buceo de la Zona
Marítima del Cantábrico.
b) Las referidas solicitudes fueron desestimadas por otras tantas resoluciones
del Subsecretario de Defensa -núms. 433 C-32506/99-13 a 433 C32514/99-13- de
fecha 26 de agosto de 1999.
c) Los demandantes de amparo interpusieron recurso contencioso-administrativo
contra las anteriores resoluciones, que fue parcialmente estimado por la
Sentencia núm. 502/2002, de 27 de marzo, de la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.
En la parte dispositiva de la citada Sentencia se declara «el derecho de los
recurrentes a percibir el complemento de dedicación especial desde la fecha de
la primera vez en que se concedió a algún Suboficial embarcado en la Unidad de
Buceo de la Zona Marítima del Cantábrico por causa de su antigüedad, a partes
iguales con los Suboficiales que sí lo percibieron y hasta el momento en que los
recurrentes hayan comenzado a percibirlo, dividiendo lo abonado en exclusiva a
aquéllos entre todos ellos, con desestimación del recurso en todo lo demás».
Esta parte del fallo, se afirma en la demanda de amparo, hay que ponerla en
relación con el fundamento jurídico tercero de la Sentencia, en cuyo párrafo
tercero se dice «conlleva a la estimación de la demanda, pero que necesariamente
ha de ser parcial, porque, siguiendo el criterio establecido por la misma Sala
en sentencias que resuelven idéntica cuestión... y además han de respetarse las
limitaciones del crédito presupuestario, de forma que procede limitar la condena
al periodo en que se acredita la infracción legal y al principio de igualdad,
que es desde la fecha en que por primera vez se concedió a algún Suboficial, en
el caso de todos los reclamantes, fuera del cual se ignora lo que ha sucedido,
por lo que lo que procede es repartir a partes iguales entre los actores y los
Suboficiales las cantidades percibidas exclusivamente por estos últimos en el
plazo que se especifique en el fallo».
3. En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda de amparo, se invoca en
ésta, frente a la Sentencia impugnada, la vulneración del principio de igualdad
en aplicación de la Ley (art. 14 CE) y del derecho a la tutela judicial efectiva
(art. 24.1 CE):
a) En relación con la denunciada lesión del principio de igualdad en aplicación
de la Ley (art. 14 CE) se argumenta en la demanda de amparo que el órgano
judicial en la Sentencia impugnada ha fallado de forma distinta a como lo ha
hecho ante idénticos recursos contencioso-administrativos en sus Sentencias
núms. 782/2001, de 20 de junio, y 865/2001, de 4 de julio. En estas dos
Sentencias, que se ofrecen como término de comparación, el mismo órgano judicial
que ha dictado la Sentencia ahora recurrida en amparo estimó los recursos
contencioso-administrativos interpuestos y reconoció a los recurrentes el
derecho a percibir el complemento de dedicación especial como Suboficiales de
las fragatas, de cuya tripulación formaban parte y durante su permanencia en las
mismas, en igual cuantía que dicho complemento fue abonado al Suboficial más
antiguo de los en ellas destinados, con abono de los atrasos correspondientes
desde entonces en el caso de que ya formasen parte de la dotación respectiva.
Además, se argumenta en la demanda de amparo, el criterio mantenido en las
Sentencias ofrecidas como término de contraste es el seguido, en supuestos
idénticos, por otros órganos judiciales. En este sentido se invocan las
Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla,
de 7 de marzo de 1996 y de 5 de marzo de 1996, y las Sentencias de la Sección
Quinta de la Audiencia Nacional, de 25 de marzo y 7 de octubre de 1999.
b) En segundo lugar los demandantes imputan a la Sentencia impugnada la
vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), al
fundamentarse el fallo, que limita los derechos de los recurrentes, en la
disponibilidad presupuestaria, desconociendo que nadie probó esa falta de
disponibilidad.
Concluye el escrito de demanda suplicando del Tribunal Constitucional que, tras
los trámites legales oportunos, dicte Sentencia en la que se otorgue el amparo
solicitado y se declare la nulidad de la Sentencia núm. 502/2002, de 27 de
marzo, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Galicia.
4. La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 22 de
septiembre de 2003, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, acordó
conceder a los demandantes de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de
diez días para que, con las aportaciones documentales que tuvieran por
conveniente, formularan las alegaciones que estimaran pertinentes en relación
con la posible carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda
[art. 50.1 c) LOTC].
Evacuado el trámite de alegaciones conferido, la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, por providencia de 29 de enero de 2004, acordó admitir a trámite
la demanda y, en aplicación del art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia, a fin de que, en plazo que no excediera de diez
días, remitiese certificación o fotocopia adverada de las actuaciones
correspondientes al recurso contencioso-administrativo núm. 1901/99, debiendo
previamente emplazar a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, a
excepción de los demandantes de amparo, para que, si lo deseasen, pudieran
comparecer en el plazo de diez días en el presente proceso de amparo.
5. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, de 13 de mayo de 2004, se acordó dar vista de las actuaciones
recibidas a la parte recurrente, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal,
por plazo común de veinte días, para que pudieran formular las alegaciones que
tuvieran por conveniente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC.
6. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante
escrito registrado en fecha 4 de junio de 2004, que en lo sustancial a
continuación se resume:
a) En relación con la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial
efectiva (art. 24.1 CE), entiende que la queja de los recurrentes en amparo
sugiere dos cosas distintas: por un lado parece postularse una revisión de los
hechos en el sentido de no haberse acreditado por la Administración los límites
de las disponibilidades presupuestarias relativas al complemento de dedicación
especial; y, por otro lado, parece postularse una indebida apreciación de la
prueba practicada. En todo caso el Abogado del Estado considera que ninguna de
estas cuestiones tiene encaje en el art. 24.1 CE, pues la limitación de las
disponibilidades presupuestarias no sólo es algo establecido en la regulación de
aquella retribución, según recuerda la Sentencia impugnada, sino que además esa
limitación es la alegada por la propia Administración demandada en los oficios
remitidos como justificación de haber seleccionado como beneficiarios del
complemento de dedicación especial a los Suboficiales más antiguos.
b) Por lo que se refiere a la denunciada infracción del principio de igualdad en
aplicación de la Ley (art. 14 CE) el Abogado del Estado señala que la Sentencia
impugnada difiere de las ofrecidas como término de contraste dictadas por el
mismo órgano judicial en su fundamentación, en sus precedentes reconocidos y
hasta en la composición personal del Tribunal. No es difícil percatarse de que
en las Sentencias aportadas como término de comparación se igualaban las
situaciones a costa de una significativa objetivización del complemento
retributivo en el sentido de entenderlo vinculado a determinados empleos o
destinos genéricos. Sin embargo en la Sentencia recurrida en amparo hay una
sensible y constante variación de criterios al diferenciar los complementos
específicos para cada empleo militar y el complemento singular de un determinado
puesto de trabajo, concebido para retribuir el especial rendimiento, la
actividad extraordinaria o la iniciativa. No se trata propiamente de que haya
que presumir esas especiales circunstancias en un puesto, sino de una valoración
personal de su ejercicio por la persona que lo desempeña; esto es, no se vincula
al empleo, sino que tiene un carácter puramente subjetivo e individualizado en
función de lo que «al normal esfuerzo sobreañade el militar que lo desempeña».
Gráficamente se señala en la Sentencia que «no es una obligación de pago, sino
una posibilidad retributiva», terminando por equipararlo al complemento de
productividad de los funcionarios civiles del Estado.
Tanto las Sentencias aportadas como término de comparación como la impugnada
coinciden en descalificar la selección de los premiados por el complemento de
dedicación especial según el criterio de la antigüedad, así como en reconocer
como lesionados por el acto a quienes se encuentran en la misma situación, pero
difieren en plena congruencia con sus puntos de partida en el mecanismo de
restauración del derecho. Para las Sentencias aportadas como término de
comparación basta la identidad de destino para que se reconociese la fuente de
la obligación con independencia de las previsiones contables o presupuestarias,
viniendo a funcionar el complemento en cuestión como un sumando común de los
conceptos retributivos ordinarios. Por el contrario en la Sentencia impugnada se
concibe el complemento de dedicación especial como un premio al esfuerzo
individual más que como una obligación retributiva común, de modo que, al no
tratarse de un devengo regular y periódico, no parece admisible que se sume al
inevitable amplio margen de valoración personal en la apreciación de los
servicios extraordinarios un añadido de discrecionalidad en la cuantificación de
su premio. Por eso la igualdad se restablece en la Sentencia, no mediante la
multiplicación del derecho por la simple ampliación de los reconocidos como
beneficiarios, sino mediante su compartición entre los que no han cobrado o
vienen a cobrando el complemento y los recurrentes, puesto que como consecuencia
de la prueba practicada los últimos han acreditado idénticos esfuerzos y méritos
extraordinarios que los primeros.
El mayor respeto a la legalidad en el conjunto de las Sentencias se hubiera
alcanzado, sostiene el Abogado del Estado, con la anulación de los actos que
premiaban la antigüedad, mandando a la Administración atenerse a los criterios
legales previstos para la atribución del complemento de especial dedicación.
Pero en trance de comparar las Sentencias aportadas como término de comparación
con la impugnada no es difícil reconocer la superioridad de esta última al
combinar las exigencias presupuestarias con el principio de legalidad y con el
derecho a la igualdad, pues aquéllas aparentan cumplir con el principio de
igualdad, pero lo hacen generalizando el derecho a costa de quebrar el principio
reconocido como rector de la normativa aplicada, cifrado en el carácter
individual y excepcional de la retribución. En definitiva, las Sentencias
aportadas como término de comparación contravienen una vieja jurisprudencia que
rechaza la protección de la igualdad ampliando las situaciones contrarias a la
Ley.
Concluye su escrito solicitando del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia
desestimatoria de la demanda de amparo.
7. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante
escrito registrado en fecha 9 de junio de 2004, en el que interesó, con base en
la argumentación que a continuación se extracta, la estimación de la demanda de
amparo.
Tras referirse a los antecedentes fácticos del recurso y recordar la reiterada
doctrina de este Tribunal sobre el principio de igualdad en aplicación de la Ley
(art. 14 CE), el Ministerio Fiscal constata la adecuación del término de
comparación que se aporta en la demanda a los efectos del juicio de igualdad, al
tratarse de Sentencias anteriores y próximas en el tiempo, que proceden del
mismo órgano jurisdiccional y resuelven un supuesto de hecho sustancialmente
idéntico desde la perspectiva jurídica con la que se enjuició, al existir una
igualdad de la normativa aplicada.
El análisis de los antecedentes y la fundamentación jurídica de las Sentencias
aportadas como término de comparación y de la impugnada en amparo permite
apreciar que el asunto sometido a la consideración del órgano judicial fue
exactamente el mismo, llegando no obstante a conclusiones contrapuestas, pues en
la Sentencia recurrida se afirma la imposible superación de los límites del
crédito presupuestario, mientras que en las ofrecidas como contraste se
justifica la posibilidad de superar las limitaciones del crédito presupuestario,
sosteniendo tal aserto, de un lado, al rechazar la capacidad de la
Administración para denegar el abono de un complemento cuando se han determinado
los criterios de concesión y éstos se cumplen por determinados funcionarios; de
otro, al afirmar que al Ministerio de Defensa correspondía la elaboración del
correspondiente anteproyecto de gastos para su remisión al Ministerio de
Economía y Hacienda a efectos de su inclusión en la Ley de presupuestos; y, en
fin, al invocar sendas Sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal
Constitucional que en interpretación del propio órgano judicial apuntalan la
razón de su fallo.
Por el contrario, en la Sentencia recurrida en amparo solo se incluye la parca
expresión «y además han de respetarse las limitaciones del crédito
presupuestario».
Se cumplen por tanto -sostiene el Ministerio Fiscal- las prescripciones que
desde el punto de vista constitucional se imponen en orden a determinar la
existencia o no de la vulneración del derecho a la igualdad en aplicación de la
Ley, ya que la modificación del criterio en uno y otro caso no llega a
fundamentarse de manera alguna, no ofreciéndose la razón de tal cambio, lo que
hace que el mismo aparezca como fruto de una respuesta individualizada diferente
a la seguida anteriormente, sin constituir manifestación de la adopción de una
nueva solución o criterio general aplicable a casos futuros.
8. La representación procesal de los recurrentes en amparo evacuó el trámite de
alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 14 de junio de 2004,
reiterándose en las efectuadas en el escrito de demanda.
9. Por providencia de 8 de julio de 2004, se señaló para la deliberación y
votación de la presente Sentencia el día 12 de julio siguiente.
Fundamentos:
II. Fundamentos jurídicos
1. La presente demanda de amparo tiene por objeto la impugnación de la Sentencia
núm. 502/2002, de 27 de marzo, de la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que
estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los
ahora solicitantes de amparo contra las resoluciones del Subsecretario de
Defensa, por las que se les denegaron el reconocimiento y abono del complemento
de especial dedicación durante el tiempo que llevaban embarcados en la Unidad de
Buceo de la Zona Marítima del Cantábrico.
Los recurrentes en amparo imputan a la mencionada Sentencia la vulneración, en
primer término, del principio de igualdad en aplicación de la Ley (art. 14 CE),
ya que el órgano judicial ha fallado en ella de forma distinta a como lo hizo en
casos idénticos en sus Sentencias núms. 872/2001, de 20 de junio, y 865/2001, de
4 de julio, en los que estimó en su totalidad los recursos
contenciosos-administrativos interpuestos y, en consecuencia, reconoció a los
actores el derecho a percibir el complemento de dedicación especial como
Suboficiales de las fragatas de cuya tripulación formaban parte durante su
permanencia en las mismas en igual cuantía que dicho complemento fue abonado al
Suboficial más antiguo destinado en ellas, con el abono de los atrasos
correspondientes desde que formasen parte de la dotación respectiva, sin que
dicho reconocimiento resultase limitado o condicionado, como acontece en la
Sentencia ahora impugnada, por los créditos presupuestarios específicamente
destinados al complemento de especial dedicación. Los demandantes de amparo
aducen, en segundo lugar, la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva
(art. 24.1 CE), al fundamentarse la decisión judicial, limitando sus derechos,
en la disponibilidad presupuestaria afecta al referido complemento de dedicación
especial, desconociendo que nadie probó esa falta de disponibilidad.
El Abogado del Estado se opone a la estimación de la demanda de amparo. Respecto
a la denunciada vulneración del principio de igualdad en aplicación de la Ley
(art. 14 CE) alega, en síntesis, tras reconocer que la Sentencia impugnada y las
ofrecidas como término de comparación dictadas por el mismo órgano judicial
difieren en la resolución de supuestos idénticos, que la Sentencia recurrida en
amparo, frente a las de contraste, combina las exigencias presupuestarias con el
principio de legalidad y el derecho a la igualdad, pues éstas generalizan el
derecho a percibir el complemento de dedicación especial a costa de quebrar el
carácter individual y excepcional de dicha retribución. Y, en relación con la
queja relativa a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art.
24.1 CE), el Abogado del Estado sostiene que la disponibilidad presupuestaria
destinada al mencionado complemento retributivo, no sólo es algo expresamente
previsto en la normativa que lo regula, sino que, además esa limitación fue
alegada por la Administración demandada en el proceso a quo como justificación
de haber seleccionado como beneficiarios del complemento de dedicación especial
a los Suboficiales más antiguos.
Por su parte el Ministerio Fiscal se pronuncia a favor de la estimación del
recurso de amparo, al considerar que la Sentencia recurrida vulnera el principio
de igualdad en aplicación de la Ley (art. 14 CE), pues funda la estimación
parcial del recurso contencioso-administrativo de los ahora demandantes de
amparo en la imposible superación de los límites del crédito presupuestario
asignado al complemento de dedicación especial, mientras que las Sentencias
ofrecidas como término de comparación justifican la posibilidad de superar las
limitaciones del crédito presupuestario, sin que la modificación de criterio que
se aprecia en la Sentencia impugnada se fundamente de alguna manera, apareciendo
como fruto de una respuesta individualizada diferente a la anteriormente dada y
no como la adopción de una nueva solución o criterio general aplicable a casos
futuros.
2. Delimitados en los términos expuestos las cuestiones suscitadas con ocasión
del presente recurso de amparo, e iniciando su análisis por la primera de las
quejas deducidas por la demandante, es necesario traer a colación la reiterada
doctrina constitucional en relación con el principio de igualdad, en su
vertiente de aplicación judicial de la ley, recogida, más recientemente, entre
otras, en las SSTC 210/2002, de 11 de noviembre (FJ 3), 46/2003, de 3 de marzo (FJ
2), y 70/2003, de 9 de abril (FJ 2), según la cual, para que pueda considerarse
vulnerado el mencionado derecho fundamental, se precisa la concurrencia de los
siguientes requisitos:
a) La acreditación de un tertium comparationis, ya que el juicio de igualdad
sólo puede realizarse sobre la comparación entre la Sentencia impugnada y las
precedentes resoluciones del mismo órgano judicial que, en casos sustancialmente
iguales, hayan sido resueltos de forma contradictoria (SSTC 266/1994, de 3 de
octubre, FJ 3; 285/1994, de 27 de octubre, FJ 2; 4/1995, de 6 de febrero, FJ 1;
55/1999, de 12 de abril, FJ 2; 82/1999, de 22 de abril, FJ 4; 102/1999, de 31 de
mayo, FJ 2; 132/2001, de 7 de junio, FJ 2; 238/2001, de 18 de diciembre, FJ 4,
por todas).
b) La existencia de alteridad en los supuestos contrastados, es decir, de «la
referencia a otro» exigible en todo alegato de discriminación en aplicación de
la Ley, excluyente de la comparación consigo mismo (SSTC 1/1997, de 13 de enero,
FJ 2; 150/1997, de 29 de septiembre, FJ 2; 64/2000, de 13 de marzo, FJ 5;
182/2001, de 5 de julio, FJ 2; 229/2001, de 26 de noviembre, FJ 2; 74/2002, de 8
de abril, FJ 3; 111/2002, de 6 de mayo, FJ 2).
c) La identidad de órgano judicial, entendiendo por tal, no sólo la identidad de
Sala, sino también la de la Sección, al considerarse cada una de éstas como
órganos jurisdiccionales con entidad diferenciada suficiente para desvirtuar una
supuesta desigualdad en la aplicación de la Ley (SSTC 134/1991, de 17 de junio,
FJ 2; 245/1994, de 15 de septiembre, FJ 3; 32/1999, de 22 de abril, FJ 4;
102/2000, de 10 de abril, FJ 2; 122/2001, de 4 de junio, FJ 5, entre otras).
d) La ausencia de toda motivación que justifique en términos generalizables el
cambio de criterio, bien lo sea para separarse de una línea doctrinal previa y
consolidada, esto es, de un previo criterio aplicativo consolidado (por todas,
SSTC 122/2001, de 4 de junio, FJ 2; 193/2001, de 1 de octubre, FJ 3), bien lo
sea con quiebra de un antecedente inmediato en el tiempo y exactamente igual
desde la perspectiva jurídica con la que se enjuició (SSTC 25/1999, de 8 de
marzo, FJ 5; 152/2002, de 15 de julio, FJ 2; 210/2002, de 11 de noviembre, FJ
3), y ello a fin de excluir la arbitrariedad o la inadvertencia (SSTC 266/1994,
de 3 de octubre, FJ 3; 47/1995, de 14 de febrero, FJ 3; 25/1999, de 8 de marzo,
FJ 5; 75/2000, de 27 de marzo, FJ 2; 193/2001, de 14 de febrero, FJ 3).
3. También hemos dicho que la justificación a que hace referencia el último de
los requisitos señalados no ha de venir necesariamente explicitada en la
resolución judicial cuya doctrina se cuestiona, sino que podrá, en su caso,
deducirse de otros elementos de juicio externos que indiquen un cambio de
criterio, como podrían ser posteriores pronunciamientos coincidentes con la
línea abierta en la Sentencia impugnada que permitan apreciar dicho cambio como
solución genérica aplicable en casos futuros y no como fruto de un mero
voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso (SSTC
63/1984, de 21 de mayo, FJ 4; 108/1988, de 8 de junio, FJ 2;200/1990, de 10 de
diciembre, FJ 3; 201/1991, de 28 de octubre, FJ 1). Como ha tenido ocasión de
señalar este Tribunal, «es posible que el órgano judicial se aparte de la
interpretación empleada en supuestos anteriores siempre que resulte patente que
la diferencia de trato tiene su fundamento en un efectivo cambio de criterio por
desprenderse así de la propia resolución judicial o por existir otros elementos
de juicio externo que así lo indiquen, como podrían ser posteriores
pronunciamientos coincidentes con la línea abierta por la Sentencia impugnada»
(STC 200/1990, de 10 de diciembre, FJ 3).
En suma, «lo que invariablemente hemos exigido en tales supuestos es que un
mismo órgano no modifique arbitrariamente sus decisiones, en casos
sustancialmente iguales» (SSTC 8/1981, de 30 de marzo, y 25/1999, de 8 de
marzo), pues lo que prohíbe el principio de igualdad en aplicación de la Ley es
el cambio irreflexivo o arbitrario, lo cual equivale a mantener que el cambio es
legítimo cuando es razonado, razonable y con vocación de futuro, esto es,
destinado a ser mantenido con cierta continuidad con fundamento en razones
jurídicas objetivas que excluyan todo significado de resolución ad personam,
siendo ilegítimo si constituye tan sólo una ruptura ocasional en una línea que
se viene manteniendo con normal uniformidad antes de la decisión divergente o se
continúa con posterioridad (STC 201/1991, de 28 de octubre, FJ 2 y Sentencias en
ella citadas).
4. En este caso ha de comenzar por constatarse, aspecto en el que se muestran de
acuerdo todas las partes personadas, que son términos adecuados de comparación a
los efectos del juicio de igualdad en su vertiente de aplicación jurisdiccional
de la Ley las Sentencias aportadas por los demandantes de amparo núms. 782/2001
y 865/2001, de 20 de junio y 4 de julio, respectivamente, de la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia, al tratarse de resoluciones judiciales anteriores y próximas en el
tiempo, que proceden del mismo órgano jurisdiccional que dictó la Sentencia
impugnada en amparo y que resuelven supuestos de hecho sustancialmente idénticos
al afrontado por esta última desde la perspectiva jurídica con la que se
enjuiciaron.
La lectura de estas Sentencias permite apreciar que el órgano judicial, tanto en
la recurrida ahora en amparo como en las aportadas como término de comparación,
ha mantenido la misma concepción sobre la naturaleza del complemento de especial
dedicación, en cuanto destinado a retribuir el especial rendimiento, la
actividad extraordinaria y la iniciativa en el desempeño del puesto de trabajo,
así como ha considerado en todas ellas contrarias a la legalidad y al principio
de igualdad la utilización de la antigüedad como criterio de asignación nominal
del referido complemento y, en consecuencia, la negativa a reconocerle éste a
los recurrentes, ya que entiende que no puede estimarse que desempeñen cometidos
inferiores a los que llevan a cabo aquellos Suboficiales destinados en el mismo
buque que cobran o han cobrado el complemento de especial dedicación con base en
el criterio de la antigüedad.
Sentados los reseñados razonamientos compartidos de la Sentencia recurrida y de
las ofrecidas como término de contraste, la discrepancia entre ellas estriba en
la determinación del alcance con el que se reconoce a los recurrentes su derecho
a percibir el complemento de dedicación especial, pues mientras que en la
Sentencia impugnada en amparo opera como límite a tal reconocimiento la cuantía
de los créditos presupuestarios destinados a retribuir el complemento de
especial dedicación, por así disponerlo expresamente la normativa reguladora de
dicho complemento (art. 4.4 Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre, por el que
se aprueba el Reglamento general de retribuciones del personal de las Fuerzas
Armadas), en las Sentencias aportadas como término de comparación el órgano
judicial considera que las limitaciones presupuestarias afectas al referido
complemento no pueden condicionar el derecho reconocido a los recurrentes, al
entender que la Administración no puede denegar el abono del complemento cuando
ha determinado los criterios de concesión y éstos se cumplen, debiendo el
Ministerio de Defensa efectuar las previsiones presupuestarias necesarias una
vez fijadas las plantillas de cada unidad.
Como consecuencia del distinto criterio que el órgano judicial mantiene en la
Sentencia recurrida en amparo y en las aportadas como término de comparación
sobre la posibilidad o no de superar la cuantía de los créditos presupuestarios
destinados a abonar el complemento de dedicación especial a la hora de reconocer
a los recurrentes el alcance de su derecho a percibir el referido complemento,
en aquella Sentencia se estima parcialmente el recurso
contencioso-administrativo y se reconoce a los recurrentes el derecho a que se
les abone el complemento de dedicación especial en la cantidad resultante de
dividir a partes iguales entre todos los Suboficiales las cantidades ya abonadas
por este concepto a los Suboficiales de mayor antigüedad destinados en el
correspondiente buque. Por el contrario en las Sentencia aportadas como término
de contraste se estiman totalmente los recursos contencioso-administrativos y se
reconoce a cada uno de los recurrentes el derecho a percibir el complemento de
dedicación especial en la misma cantidad en que fue abonado al Suboficial más
antiguo de los destinados en el correspondiente buque, con abono además de los
atrasos pertinentes.
5. Pese al distinto criterio judicial que se mantiene en la Sentencia recurrida
en amparo y en las ofrecidas como término de contraste respecto a si opera o no
como límite al reconocimiento del derecho a los recurrentes de percibir el
complemento de dedicación especial la cuantía de los créditos presupuestarios
destinados al efecto, debiendo, en consecuencia, respetarse o no las
limitaciones presupuestarias, sin embargo no cabe apreciar en el presente caso,
de acuerdo con la doctrina constitucional que se ha dejado expuesta, una
vulneración del principio de igualdad en aplicación de la Ley (art. 14 CE), ya
que el cambio de criterio constatado aparece objetivamente justificado.
En efecto, la Sentencia recurrida no es una resolución aislada que, de manera
irreflexiva o arbitraria, realice un cambio ocasional o inesperado de una línea
jurisprudencial mantenida en las Sentencias ofrecidas como término de
comparación, sino que se trata de una Sentencia que reproduce la doctrina
establecida en resoluciones anteriores, en concreto, al menos, en la Sentencia
núm. 335/2002, de 27 de febrero, objeto del recurso de amparo núm. 2182-2002, y
continuada incluso en resoluciones posteriores, entre otras, en las Sentencias
núms. 938/2002, de 29 de mayo; 1598/2002, de 23 de octubre; 1599/2002, de 23 de
octubre; 1818/2002, de 20 de noviembre; 303/2003, de 12 de marzo, y 760/2003, de
30 de julio.
Por consiguiente no existe una ruptura ocasional y aislada de la jurisprudencia
mantenida en las Sentencias de contraste, sino un cambio de criterio
jurisprudencial que se sucede temporalmente y que, en el ejercicio de la
potestad jurisdiccional conferida con carácter exclusivo al órgano judicial ex
art. 117.3 CE, responde a una distinta concepción jurídica igualmente razonable
y fundada en Derecho, sustentada, en concreto, en la normativa reguladora del
complemento de dedicación especial, en la que expresamente se prevé que la
cuantía del referido complemento será determinada «dentro de los créditos que se
asignen específicamente para esta finalidad» (art. 4.4 Real Decreto 1494/1991,
de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de retribuciones
del Personal de las Fuerzas Armadas), señalando el órgano jurisdiccional en
algunas de las Sentencias continuadoras de la nueva línea jurisprudencial, al
condicionar el derecho a percibir el mencionado complemento al crédito
presupuestario a tal fin asignado, que no le corresponde arrogarse funciones
legislativas, de modo que el reconocimiento del derecho a percibir el referido
complemento ha de efectuarse dentro del límite que el presupuesto destinado a
tal concepto permita.
Ha de concluirse, pues, que la decisión judicial impugnada en modo alguno
aparece como mera consecuencia del voluntarismo selectivo al que este Tribunal
se ha referido en otras ocasiones, respondiendo, por el contrario, a un cambio
jurisprudencial consciente y justificado con vocación de generalidad suficiente
para impedir su calificación como irreflexivo, arbitrario, ocasional e
inesperado. En consecuencia, ha de desestimarse la denunciada vulneración del
principio de igualdad en la aplicación jurisdiccional de la Ley.
6. E igual suerte desestimatoria merece la queja de los demandantes de amparo
relativa a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE),
pues, abstracción hecha de la falta de desarrollo argumental de este motivo de
amparo, es suficiente con señalar, frente a su alegato, que es la propia
normativa reguladora del complemento de especial dedicación la que condiciona o
limita su cuantía a los créditos presupuestarios específicamente destinados a
ese complemento, y, por consiguiente, es la base en la que se funda la decisión
judicial de reconocerles su derecho a la percepción del referido complemento de
acuerdo con las correspondientes previsiones presupuestarias y dentro de sus
límites.
Fallo:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la demanda de amparo presentada por don José Luís Sertal Cebada y
otros.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a doce de julio de dos mil cuatro.-Guillermo Jiménez
Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Elisa Pérez Vera.-Eugeni Gay
Montalvo.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Firmado y rubricado.