STC 45/04
Sentencia nº 45/2004, de 23 de marzo de 2004
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Manuel Jiménez de
Parga y Cabrera, Presidente, don Pablo García Manzano, doña María Emilia Casas
Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel y don
Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 6242-2000, promovido por el Colegio Oficial de
Ingenieros Aeronáuticos de España, representado por el Procurador de los
Tribunales don Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros y asistido por el
Abogado don Juan Francisco Alvarez Santos, contra la Sentencia de la Sección
Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23
de octubre de 2000, que declaró la inadmisibilidad de los recursos
contencioso-administrativos acumulados núms. 422/97, 423/97, 424/97, 425/97 y
433/97, interpuestos contra el Real Decreto 288/1997, de 28 de febrero, por el
que se aprueba el Reglamento de cuerpos, escalas y especialidades fundamentales
de los militares de carrera, por falta de legitimación de los recurrentes para
promoverlos. Ha sido parte el Abogado del Estado y ha intervenido el Ministerio
Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel, quien
expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes:
I. Antecedentes
1. El día 27 de noviembre de 2000 tuvo entrada en el Registro General de este
Tribunal un escrito, firmado por la representación procesal del Colegio Oficial
de Ingenieros Aeronáuticos de España, mediante el cual se interpuso recurso de
amparo contra la resolución citada en el encabezamiento.
2. Los hechos en los que tiene su origen el presente recurso, relevantes para su
resolución, son los siguientes:
a) El Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España, la Unión de
Asociaciones de Ingenieros Técnicos Industriales de España, el Instituto de
Ingenieros Técnicos de España, el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos
Aeronáuticos y el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas impugnaron
ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, mediante
cinco recursos contencioso-administrativos que fueron posteriormente acumulados
por dicha Sala, el Real Decreto 288/1997, de 28 de febrero, por el que se
aprueba el Reglamento de cuerpos, escalas y especialidades fundamentales de los
militares de carrera, promulgado en virtud de la autorización concedida al
Gobierno por la disposición final novena de la Ley 17/1989, de 19 de julio,
reguladora del régimen del personal militar profesional.
b) El Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España solicitó que se
declarara que el Real Decreto impugnado no es ajustado a Derecho y, en
consecuencia, fuese declarado nulo, porque en su elaboración no había sido oído,
pese a que dicha norma contenía aspectos que afectaban a la profesión de
Ingeniero Aeronáutico. La Unión de Asociaciones de Ingenieros Técnicos
Industriales de España, el Instituto de Ingenieros Técnicos de España y el
Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos pretendieron que se
declarase nulo el Real Decreto y, subsidiariamente, determinados artículos y
partes del mismo, así como que, en su caso, se plantease por el órgano judicial
cuestión de inconstitucionalidad de la disposición adicional cuarta de la Ley
14/1993, de 23 de diciembre, de plantillas de las Fuerzas Armadas y del art.
12.3 de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del régimen del personal
militar profesional. El Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas
solicitó que se declarase la nulidad del Real Decreto, y, subsidiariamente, de
determinados artículos y partes del mismo.
c) Tras los trámites correspondientes, la Sección Séptima de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Sentencia de fecha 23 de
octubre de 2000, en la que, de conformidad con lo sostenido por el Abogado del
Estado, se declaró, conforme al art. 82 b) LJCA de 1956, la inadmisibilidad de
los recursos contencioso-administrativos interpuestos, por carecer las entidades
recurrentes de legitimación para promoverlos. La Sentencia, tras examinar el
contenido del Real Decreto impugnado, el régimen jurídico de los colegios
profesionales, las competencias y los fines que se les asignan en nuestro
ordenamiento, así como la jurisprudencia de la propia Sala sentenciadora sobre
la materia, concluye que, en el supuesto de un Reglamento cuyo objeto es
organizar y definir los cometidos de los distintos cuerpos que integran las
Fuerzas Armadas y que afecta a la relación de servicio de los que prestan la
carrera militar, como militares profesionales, sin ninguna relación con el libre
ejercicio de una profesión colegiada, la normativa de dicho Reglamento, su
vigencia o anulación, en nada beneficia o perjudica a los intereses de los que
ejercen una profesión colegiada en régimen de libre competencia, que son los
intereses que los colegios y entidades recurrentes representan, por lo que, de
acuerdo con el art. 24.1 CE, carecen de legitimación para impugnar el Real
Decreto 288/1997, de 28 de febrero.
3. La demanda aduce, como primer motivo de la petición de amparo, que la
Sentencia recurrida ha lesionado su derecho a la tutela judicial efectiva (art.
24.1 CE), al haber declarado la inadmisibilidad del recurso
contencioso-administrativo, por falta de legitimación activa, impidiendo, de
este modo, un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión. La demanda parte
de que las Fuerzas Armadas, por su propia naturaleza, tienen entre sus cometidos
la realización de actividades de índole aeronáutica, que forman parte de la
profesión aeronáutica, y deben ser ejercidas por quienes están legalmente
habilitados para ello mediante el título de Ingeniero Aeronáutico. Sin embargo,
el Real Decreto impugnado en la vía contencioso-administrativa no contiene una
delimitación de las competencias específicas atribuibles a los cuerpos de
Ingenieros Militares, esto es, los de Ingenieros Politécnicos del Ejército de
Tierra, Ingenieros de la Armada e Ingenieros del Ejército del Aire. Al mismo
tiempo, el Real Decreto atribuye competencia para la realización de actos
aeronáuticos a ingenieros militares no aeronáuticos e incluso a militares no
ingenieros, sin que ni unos ni otros tengan capacidad legal para llevarlos a
cabo.
La corporación demandante sostiene que la Sentencia impugnada ha realizado una
interpretación errónea y literal, apoyada en Sentencias preconstitucionales, de
la normativa reguladora de la profesión de Ingeniero Aeronáutico (Decreto de 1
de febrero de 1946, por el que se regulan las funciones inherentes al título de
Ingeniero Aeronáutico; Ley 41/1979, de 10 de diciembre, sobre creación de
cuerpos especiales de la Administración del Estado dependientes del Ministerio
de Transportes y Comunicaciones; y Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios
profesionales), ignorando la delimitación que de la referida profesión se
contiene en tales normas, sin que, a su juicio, el ámbito de actuación del
Colegio Profesional de Ingenieros Aeronáuticos pueda ceñirse exclusivamente a la
defensa de los intereses de quienes ejercen la profesión como profesionales
liberales. Considera también que la Sentencia impugnada se aparta de la
jurisprudencia postconstitucional que preconiza la interpretación de los
requisitos procesales tomando en consideración el fin pretendido al
establecerlos, evitando que se conviertan en meros obstáculos, haciendo así
efectiva la tutela judicial; que ignora la apertura y generosidad con que se ha
interpretado tal requisito procesal, lo que se ha traducido incluso en la nueva
Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa; y que, igualmente, se aparta
de una interpretación del ordenamiento acorde con la realidad actual de la
profesión de Ingeniero Aeronáutico, tal y como exige el art. 3 CC. Añade que la
propia Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoció al
colegio ahora demandante legitimación activa en el recurso
contencioso-administrativo que dio lugar a la anulación de la Orden del
Ministerio de Defensa de 20 octubre de 1980 mediante la STComo segundo motivo de
la petición de amparo aduce la infracción del art. 24.1 CE, en relación con el
art. 130.4 LPA de 1958.
Estima que la Sentencia impugnada, al resolver sobre la legitimación activa del
colegio para interponer el recurso contencioso-administrativo, está resolviendo
también sobre el fondo del mismo, que versaba sobre la infracción del trámite de
audiencia al colegio en el expediente de elaboración de la disposición general
impugnada. Considera que, al no hacerse referencia en el fallo de la Sentencia
impugnada sobre tal cuestión, la parte queda sumida en indefensión, al cerrarle
formalmente el acceso al recurso de amparo, y obligarla, de prosperar el basado
en la declaración de falta de legitimación respecto de la impugnación del Real
Decreto, a mantener la espera, sine die, en una resolución del órgano judicial.
4. Por providencia de 24 de marzo de 2003, la Sección Primera de este Tribunal
acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo, así como, a tenor de lo
dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir atentamente a la Sección Séptima de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para que remitiera
testimonio del recurso 422/97 y acumulados al mismo, interesando al propio
tiempo para que se emplazara a quienes fueron parte en los mencionados
procedimientos, con excepción del recurrente en amparo, que aparece ya
personado, para que en plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso
constitucional, con traslado a estos efectos de copia de la demanda presentada.
5. Una vez recibido el testimonio de las actuaciones, mediante providencia de 4
de junio de 2003, la Sección acordó tener por personado al Abogado del Estado y,
a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones del
presente recurso de amparo, en la Secretaría de la Sala, por un plazo común de
veinte días, al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y al solicitante de
amparo, para que dentro de dicho término presentaran las alegaciones que a su
derecho conviniera.
6. La Fiscalía ante el Tribunal Constitucional presentó el 25 de junio de 2003
su escrito de alegaciones, en el que se expresa que el segundo motivo de la
petición de amparo, relativo a la obligatoriedad, o no, del trámite de audiencia
en el expediente administrativo de elaboración de la disposición general
impugnada, es cuestión de legalidad ordinaria, sin relevancia constitucional
alguna, y sin que el demandante de amparo haya alegado derecho fundamental
alguno al respecto, con la suficiente independencia.
Así delimitado el ámbito de sus alegaciones, el Ministerio Fiscal estima que los
fundamentos empleados por la Sentencia impugnada para inadmitir el recurso
contencioso-administrativo, por falta de legitimación activa, son muestra de una
restricción injustificada, y, en consecuencia, lesiva del derecho fundamental
alegado; señala que, ciertamente, el Real Decreto 188/1997, de 28 de febrero,
regula determinadas cuestiones organizativas del Ejército que son ajenas a la
profesión que representa el colegio profesional demandante, pero también lo es
que regula ciertos aspectos sobre la titulación precisa para el ejercicio de
actividades profesionales que inciden sobre los titulados en Ingeniería
Aeronáutica, y este extremo es suficiente para entender que restringir la
actividad y competencia de los colegios profesionales -que constituyen
auténticas corporaciones de Derecho público de base asociativa- exclusivamente a
los llamados profesionales liberales y, en consecuencia, negar su legitimación
activa para impugnar el citado Real Decreto, es lesiva del derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva. A esa conclusión llega tras considerar que el art.
24.1 CE atribuye a todos el derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los
Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin
que, en ningún caso, pueda producirse indefensión, siendo así que el término
«legítimos» supone un concepto más amplio que el de «subjetivos», y ello se ha
traducido en una notable ampliación de la legitimación activa -al menos en
determinados órdenes jurisdiccionales-, tanto a través de una constante
jurisprudencia constitucional como, ulteriormente, mediante las pertinentes
reformas legales. Por otra parte, añade, tanto el art. 32 LJCA de 1956, como el
art. 19.1 b) de la vigente LJCA, atribuyen legitimación activa a los colegios
profesionales para la defensa de intereses económicos o profesionales, con
diferencias de redacción que no resultan significativas.
7. El día 27 de junio de 2003 tuvo entrada en este Tribunal el escrito de
alegaciones del Abogado el Estado, en el que solicitó la denegación de la
petición de amparo. Comienza manifestando la improcedencia, con arreglo a los
arts. 41.3 y 50.1 a) LOTC, del segundo de los motivos de amparo aducidos en la
demanda, basado en la supuesta infracción del art. 130.4 LPA de 1958, por
aparecer diáfano que la audiencia de las Corporaciones profesionales en la
elaboración de disposiciones de carácter general -en sí misma considerada- no
tiene absolutamente nada que ver con el derecho del art. 24.1 CE, sino, en su
caso, con el art. 105 a) CE (con cita de las SSTC 68/1985, de 27 de mayo, FJ 4;
103/1996, de 11 de junio, FJ 3; y 178/1998, de 14 de septiembre, FJ 3). Agrega
que la STC 61/1985, de 8 de mayo (FJ 3), negó que la «participación funcional»
en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales constituya a las
entidades representativas de intereses en partes procedimentales, «con lo que
esto entraña a los efectos de su llamada al ulterior proceso
contencioso-administrativo». A ello se añade que la Sentencia impugnada se
pronuncia exclusivamente sobre el motivo de inadmisibilidad opuesto, la falta de
legitimación activa del colegio recurrente, y nada dice sobre el punto relativo
al art. 130.4 LPA de 1958.
En relación con la inadmisión misma del recurso contencioso-administrativo por
falta de legitimación activa de la corporación demandante, entiende el Abogado
del Estado que, en principio, es cuestión de pura legalidad ordinaria la
determinación de si una persona, física o jurídica, ostenta, o no, interés
legítimo para recurrir una disposición reglamentaria; y al Tribunal
Constitucional sólo le cabe controlar si la apreciación de la falta de interés
legítimo es razonable y no choca con el criterio pro actione por su rigorismo,
por su formalismo excesivo o por suponer clara desproporción entre los fines que
las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (con cita de
la STC 220/2001, de 31 de octubre, FJ 4).
Añade que la entidad recurrente es una corporación profesional, esto es, una
persona jurídica de Derecho público, que sólo en muy estricta y escasa medida
puede ser titular de derechos fundamentales (con cita de las SSTC 239/2001 y
240/2001, ambas de 18 de diciembre, FFJJ 3 y 4), sin que pueda invocar el
derecho fundamental de tutela judicial efectiva para defender actos
administrativos o potestades públicas frente a decisiones de la jurisdicción de
control. Los derechos fundamentales amparables no pueden convertirse en
instrumentos para delimitar el ámbito subjetivo al que alcanza la potestad de
ordenación profesional de los colegios y el propio de la potestad reglamentaria
de la Administración a la hora de regular la organización de su personal.
Argumenta, a continuación, que tampoco procedería otorgar el amparo incluso si,
reconstruyéndose la demanda, se reinterpretase ésta en clave de defender el
interés profesional de quienes poseen el título de Ingeniero Aeronáutico. A los
razonamientos de la Sentencia impugnada añade el Abogado del Estado que no
resulta aplicable a los Colegios Profesionales la doctrina constitucional
sentada a propósito de los Sindicatos. Señala también que, de acuerdo con las
disposiciones por las que la corporación profesional recurrente se regía en 1997
(Decreto de 8 de abril de 1965 y Orden del Ministerio del Aire de 24 de mayo de
1966), la incorporación al Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos era
obligatoria exclusivamente para ejercer libremente la profesión de Ingeniero
Aeronáutico, ya sea individualmente o al servicio de cualquier empresa privada,
mientras que se declaraba voluntaria la incorporación de los ingenieros
aeronáuticos al servicio del Estado, salvo que realizaran trabajos de carácter
particular, independientemente de las funciones del cargo oficial. Por ello, la
corporación recurrente carece de toda potestad y habilitación para defender los
intereses de los Ingenieros funcionarios, los cuales no están dentro de aquellos
que sus normas estatutarias le encomiendan. En consecuencia, cuando unos
titulados prestan exclusivamente servicios a la Administración es ésta la que
establece los mecanismos precisos para garantizarse unos servicios del nivel
técnico apropiado, sobrando la intervención colegial, que sería, en el mejor de
los casos, redundante y, en el peor, perturbadora. Indica que las SSTC 76/2003,
de 23 de abril y 96/2003, de 22 de mayo, recuerdan que, cuando el legislador
configura una profesión como colegiada, pretende con ello, ante todo, proteger
los intereses de los usuarios de los servicios profesionales.
Por último, rechaza la pretensión del colegio demandante de invalidación de todo
el Real Decreto 288/1997, de 28 de febrero, al ser evidente que la mayor parte
de su contenido no tiene absolutamente nada que ver ni con el título de
Ingeniero Aeronáutico, ni, incluso, con el interés legítimo de los Ingenieros
Aeronáuticos funcionarios.
8. El demandante de amparo presentó sus alegaciones el 27 de junio de 2003,
expresando que en nuestro ordenamiento jurídico todas las actuaciones
aeronáuticas exigen el refrendo de Ingeniero Aeronáutico y, conforme a la Ley de
colegios profesionales, corresponde al Colegio Oficial de Ingenieros
Aeronáuticos de España la ordenación de la profesión de Ingeniero Aeronáutico.
Reitera el apoyo de su pretensión tanto en la Ley 41/1979, de 10 de diciembre,
que reconoce el ámbito de atribuciones de los Ingenieros Aeronáuticos, como en
que el Decreto de 1 de febrero de 1946, que atribuye a los Ingenieros
Aeronáuticos toda la competencia sobre actuaciones aeronáuticas, oficiales
-entre las que debe incluirse al Ejército- y particulares, y exige que todo acto
aeronáutico deba llevar implícita garantía de la intervención del titulado
superior acreditado para ello, acreditación que consiste en la posesión del
título universitario correspondiente y que se hace efectiva con el llamado
visado, para la generalidad de los titulados, aunque pueda considerarse
innecesario para quienes han ingresado en las Administraciones públicas mediante
el oportuno procedimiento selectivo, donde ha debido acreditar tal posesión.
Estima, en definitiva, que no es posible que se le niegue legitimación activa
para pedir a los Tribunales que los trabajos de índole aeronáutico-militar se
realicen por titulados en Ingeniería Aeronáutica, aunque en el Ejército su
denominación sea otra, pues tiene atribuida la ordenación del ejercicio de la
profesión aeronáutica, en trabajos públicos y privados y, además, se ha
reconocido esa misma legitimación en la ST9. Por providencia de 4 de marzo de
2004 se fijó para la deliberación y fallo del presente recurso de amparo el día
8 del mismo mes y año, en que comenzó habiendo terminado en el día de hoy.
Fundamentos:
II. Fundamentos jurídicos
1. Se dirige la demanda de amparo contra la Sentencia de la Sección Séptima de
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de octubre
de 2000, que declaró la inadmisibilidad de los recursos
contencioso-administrativos acumulados interpuestos contra el Real Decreto
288/1997, de 28 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de cuerpos,
escalas y especialidades fundamentales de los militares de carrera, por falta de
legitimación para promoverlos de la corporación ahora demandante de amparo -el
Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España- y demás recurrentes en la
vía judicial.
Nos hallamos ante un recurso que ha de encuadrarse en el art. 44 LOTC, puesto
que la lesión procede de la Sentencia que puso fin al proceso judicial previo,
porque, según el colegio profesional recurrente, al no entrar en el problema de
fondo y apreciar indebidamente una causa de inadmisión -su falta de legitimación
activa- ha vulnerado el contenido normal de la tutela judicial efectiva que
garantiza como derecho fundamental el art. 24.1 CE.
2. Como se ha anticipado, la corporación demandante aduce la vulneración del
derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso
a la jurisdicción, a causa de haber declarado la Sentencia impugnada la
inadmisibilidad, por falta de legitimación activa, del recurso
contencioso-administrativo formulado contra el Real Decreto 288/1997, de 28 de
febrero. Se sostiene en la demanda que el indicado Real Decreto atribuye a los
militares de carrera, agrupados en diversos cuerpos y escalas, diferentes
funciones, algunas de las cuales afectan al contenido propio de la profesión de
Ingeniero Aeronáutico, al tiempo que no contiene una adecuada delimitación de
las competencias específicas atribuibles a los cuerpos de Ingenieros Militares
y, al mismo tiempo, atribuye competencia para la realización de actos
aeronáuticos a Ingenieros Militares no aeronáuticos e incluso a militares no
Ingenieros. En atención a ello, la corporación demandante considera que, en el
expediente de elaboración de tal disposición general, debió ser oída en el
trámite de audiencia, previsto en el art. 130.4 LPA de 1958. Al no haberse hecho
así, interpuso, junto con otras entidades, recurso contencioso-administrativo,
que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo declaró
inadmisible al negar al Colegio Profesional de Ingenieros Aeronáuticos
legitimación activa para interponerlo. En consecuencia, la Sentencia impugnada,
al negar esa legitimación activa, infringe su derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva, conforme a la doctrina del propio Tribunal Supremo y a la del
Tribunal Constitucional.
Como segundo motivo de la petición de amparo se aduce la infracción del art.
24.1 CE, en relación con el art. 130.4 LPA de 1958, por estimar la corporación
demandante, en síntesis, que al no pronunciarse la Sentencia impugnada sobre la
cuestión de fondo, esto es, la infracción del trámite de audiencia en el
expediente de elaboración de la disposición general recurrida (art. 130.4 LPA de
1958), queda sumida en indefensión, al cerrársele formalmente el acceso al
recurso de amparo, y obligarla, de prosperar el basado en la declaración de
falta de legitimación activa para la impugnación del Real Decreto, a mantener la
espera, sine die, en una resolución del órgano judicial.
El Ministerio Fiscal se muestra conforme con la estimación del recurso de
amparo, al considerar que la Sentencia impugnada realiza una restricción
injustificada y, en consecuencia, lesiva del derecho fundamental alegado, pues
aunque el Real Decreto 288/1997, de 28 de febrero, regula determinadas
cuestiones organizativas del Ejército que son ajenas a la profesión que
representa el colegio profesional, también es cierto que regula aspectos sobre
la titulación precisa para el ejercicio de actividades profesionales que inciden
sobre los titulados en Ingeniería Aeronáutica, y este extremo es suficiente para
entender que restringir la actividad y competencia de los colegios profesionales
exclusivamente a los llamados profesionales liberales y, en consecuencia, negar
su legitimación activa para impugnar el citado Real Decreto, es lesiva del
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. En orden al segundo motivo de
la petición de amparo, estima el Ministerio Fiscal que se trata de una cuestión
de legalidad ordinaria, sin relevancia constitucional alguna.
Por el contrario, se opone a la estimación del recurso de amparo el Abogado del
Estado, para quien, de acuerdo con las disposiciones por las que la corporación
profesional recurrente se regía en 1997 (Decreto 928/1965, de 8 de abril y Orden
del Ministerio del Aire de 24 de mayo de 1966), la incorporación al Colegio
Oficial de Ingenieros Aeronáuticos era obligatoria exclusivamente para ejercer
libremente la profesión de Ingeniero Aeronáutico, fuera individualmente o al
servicio de cualquier empresa privada, mientras que se declaraba voluntaria la
incorporación de los Ingenieros Aeronáuticos al servicio del Estado, salvo que
realizaran trabajos de carácter particular, independientemente de las funciones
del cargo oficial. Por ello, la corporación recurrente carece de toda potestad y
habilitación para defender los intereses de los Ingenieros funcionarios, los
cuales no están dentro de aquellos que sus normas estatutarias les encomiendan.
En relación con segundo motivo de petición de amparo, con origen último en la
supuesta infracción del art. 130.4 LPA de 1958, señala que la audiencia de
corporaciones profesionales en la elaboración de disposiciones de carácter
general -en sí misma considerada- no guarda relación con el art. 24.1 CE, sino,
en su caso, con el art. 105 a) CE, a lo que se añade que la Sentencia impugnada
se pronuncia exclusivamente sobre el motivo de inadmisibilidad opuesto, la falta
de legitimación activa del colegio recurrente.
3. Fijados así los términos de la controversia, hemos de comenzar señalando que
los colegios profesionales son, con arreglo al art. 1 de la Ley 2/1974, de 13
febrero, «Corporaciones de derecho público, amparadas por la ley y reconocidas
por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines». De ellos hemos dicho que constituyen una típica
especie de corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la
consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la
simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la
profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas
que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal
ejercicio, que, en principio, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la
expedición del título habilitante (STC 89/1989, de 11 de mayo, FJ 5).
Dada la condición de personas jurídicas públicas de los colegios profesionales,
se hace preciso recordar, siquiera brevemente, nuestra doctrina sobre la
titularidad por los entes públicos del derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva, que fue recogida fundamentalmente en la STC 175/2001, de 26 de julio
(FFJJ 3 a 8), dictada en recurso de amparo avocado al Pleno, a la que han
seguido otras posteriores (así, SSTC 239/2001, de 18 de diciembre, FJ 3;
240/2001, de 18 de diciembre, FJ 3; 56/ 2002, de 11 de marzo, FJ 3; 63/2002, de
11 de marzo, FJ 2; 173/2002, de 9 de octubre, FJ 4; 176/2002, de 9 de octubre,
FJ 5; 201/2002, de 28 de octubre, FJ 4; y 74/2003, de 23 de abril, FJ 3). Hemos
afirmado que, en principio, los derechos fundamentales y las libertades públicas
son derechos individuales que tienen al individuo por sujeto activo y al Estado
por sujeto pasivo, en la medida en que tienden a reconocer y proteger ámbitos de
libertades o prestaciones que los poderes públicos deben otorgar o facilitar a
aquéllos (STC 64/1988, de 12 de abril, FJ 1). Por este motivo, existen
importantes dificultades para reconocer la titularidad de derechos fundamentales
a las entidades de Derecho público, pues la noción misma de «derecho
fundamental» que está en la base del art. 10 CE resulta poco compatible con
entes de naturaleza pública (STC 91/1995, de 19 de junio, FJ 2). En
consecuencia, lo que con carácter general es predicable de las posiciones
subjetivas de los particulares, no puede serlo, con igual alcance y sin más
matización, de las que tengan los poderes públicos, frente a los que,
principalmente, se alza la garantía constitucional (STC 129/2001, de 4 de junio,
FJ 3).
Ahora bien, aun cuando los derechos fundamentales son derechos reaccionales
frente a los poderes públicos, ello no significa que las Administraciones estén
desposeídas de todo tipo de derechos constitucionales e, incluso, fundamentales,
en sus relaciones con las personas, físicas o jurídicas, o con otras
Administraciones (STC 240/2001, de 18 de diciembre, FJ 3). Es cierto que sólo en
supuestos excepcionales una organización jurídica pública disfruta -ante los
órganos judiciales del Estado- del derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva; y, por lo mismo, sólo excepcionalmente podemos considerar al recurso
de amparo como cauce idóneo para que las personas públicas denuncien una
defectuosa tutela de los Jueces y Tribunales; así, cuando las personas públicas
ejercen poderes exorbitantes y los órganos judiciales fiscalizan, y
consiguientemente limitan, el alcance de aquellos poderes, es claro que las
personas públicas no pueden invocar el art. 24.1 CE -ni servirse del amparo
constitucional- para alzarse frente a los Jueces y Tribunales que, cumpliendo
con lo previsto en el art. 106.1 CE, fiscalizan la actuación de los sujetos
públicos, pues lo que en estos casos está en juego no es sólo la defensa del
interés general atribuido a cada sujeto público sino, en última instancia, el
orden normativo de distribución del poder.
Las excepciones que se admiten por nuestra jurisprudencia contemplan, en primer
lugar, a las personas públicas en aquellos litigios en los que su situación
procesal es análoga a la de los particulares (por todas, SSTC 19/1983, de 18 de
marzo, FJ 2, y 175/2001, de 26 de julio, FJ 8), bien por tratarse de una
personificación jurídico-privada para el cumplimiento de tareas públicas, bien
por un mandato legal de sometimiento al Derecho privado y a los órdenes
jurisdiccionales correspondientes, o bien por una decisión legal a favor del
foro procesal ordinario, con independencia del Derecho material que en él había
de aplicarse.
Una segunda excepción que también afecta a este recurso de amparo, es el
reconocimiento a las personas públicas de la titularidad del derecho de acceso
al proceso. Esta vertiente del art. 24.1 CE sólo tutela a las personas públicas
frente a los Jueces y Tribunales, no en relación con el legislador (SSTC
197/1988, de 24 de octubre, FJ 4; 29/1995, de 6 de febrero, FJ 7), pues
corresponde a la Ley procesal determinar los casos en que las personas públicas
disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que les está
encomendado.
También, como excepción, las personas públicas, una vez que han accedido al
proceso, están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el mismo
(así, en los recursos de amparo resueltos por las SSTC 150/1995, de 23 de
octubre; y 82/1998, de 20 de abril); y ello con independencia de qué derechos o
competencias se hagan valer, quiénes sean las otras partes procesales y el orden
jurisdiccional ante el que actúen. Correlato lógico del derecho a no sufrir
indefensión es el disfrute, por las personas públicas, de las singulares
garantías procesales que se enuncian en el art. 24.2 CE, y cuya esencial
vinculación con la prohibición de indefensión viene siendo destacada por este
Tribunal, desde la STC 46/1982, de 12 de julio (FJ 2).
4. Despejada toda duda sobre la titularidad por los colegios profesionales del
derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la
jurisdicción, en su manifestación de control de la potestad reglamentaria (art.
106.1 CE) cuando de la defensa de intereses legítimos se trate y, por tanto,
sobre la viabilidad de su acceso a la jurisdicción de amparo, hemos de abordar
ahora si la Sentencia impugnada, dictada por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, lesiona tal derecho cuando
niega al colegio profesional demandante legitimación activa para recurrir, en
vía contencioso-administrativa, el Real Decreto 288/1997, de 28 de febrero.
Hemos considerado la legitimación procesal como una específica relación entre el
actor y el contenido de la petición que se ejercita, de modo que el interés
legítimo en lo contencioso-administrativo ha sido caracterizado como «una
relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o
disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente
un efecto positivo (beneficio)o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero
cierto» (SSTC 65/1994, de 28 de febrero, FJ 3; 105/1995, de 3 de julio, FJ 2;
122/1998, de 15 de junio, FJ 4; 1/2000, de 17 de enero, FJ 4, así como ATC
327/1997, de 1 de octubre, FJ 1), debiendo entenderse tal relación referida a un
interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial
o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una
ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial,
por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar
ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe
repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al
proceso.
El art. 28.1 b), en relación con el art. 32, ambos de la Ley de la jurisdicción
contencioso-administrativa (LJCA) de 1956, atribuyó a las corporaciones de
Derecho público legitimación para impugnar disposiciones administrativas de
carácter general, siempre que la disposición impugnada afectase directamente a
intereses de carácter general o corporativo cuya representación o defensa
ostenten. Pues bien, desde antiguo este Tribunal dejó dicho que el art. 24.1 CE,
al aludir a la tutela de intereses, no directos, sino sólo legítimos, obliga a
interpretar que la noción de «interés directo» del art. 28.1 LJCA de 1956 debía
sustituirse por la constitucionalmente recogida de «interés legítimo». Tal
doctrina se encuentra reflejada, además de en otras muchas, en las SSTC
160/1985, de 28 de noviembre, FJ 5; 24/1987, de 25 de febrero, FJ 2; 93/1990, de
23 de mayo, FJ 2; 195/1992, de 16 de noviembre, FJ 2; 264/1994, de 3 de octubre,
FJ 3; y 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3. En línea con ello, el art. 19 de la
vigente LJCA de 1998 ya no requiere que el interés sea directo, sino simplemente
legítimo.
En principio, la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende
legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es cuestión
de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE
(así, SSTC 47/1988, de 21 de marzo, FJ 4; 93/1990, de 23 de mayo, FJ 3;
143/1994, de 9 de mayo, FJ 3; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; y ATC 177/1999,
de 12 de julio, FJ 2); y aunque el contenido normal del derecho a la tutela
judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide
que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión,
siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el
razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad
con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del
derecho fundamental. Por tanto, pese a que determinar quién tiene interés
legítimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de
legalidad ordinaria, los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las
normas procesales (en este caso, la LJCA de 1956) no sólo de manera razonable y
razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y
no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de
aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo
excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la
efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten
desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia
de cierre del proceso (por todas, SSTC 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 252/2000, de
30 de octubre, FJ 2; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4; y 3/2004, de 14 de enero,
FJ 3).
Debe precisarse que nos encontramos ante el control de resoluciones judiciales
que cierran el acceso a la jurisdicción y, por tanto, impeditivas de la
obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e
intereses sometidos a tutela, supuesto en el que, conforme a nuestra doctrina
constitucional, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo
que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente
previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los
meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales
impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del
principio de proporcionalidad (STC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 3).
En esta doctrina de carácter general se basa principalmente el presente recurso
de amparo, pero hay que decir que, como también ha declarado este Tribunal
reiteradamente, dicha doctrina no implica, en modo alguno, una relativización o
devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las
leyes (STC 93/1990, de 23 de mayo, FJ 2) y que el principio pro actione, pese a
su ambigua denominación, no debe entenderse como la forzosa selección de la
interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre
todas las posibles que la regulan (SSTC 195/1999, de 25 de octubre, FJ 2;
3/2001, de 15 de enero, FJ 5; 78/2002, de 8 de abril, FJ 2). En caso contrario
esta exigencia llevaría al Tribunal Constitucional a conocer de cuestiones de
legalidad procesal que corresponden a los Tribunales ordinarios, siendo posibles
interpretaciones judiciales de la legalidad ordinaria distintas de otras que
acaso hubieran respondido más plenamente a los valores incorporados a los
derechos fundamentales u otros preceptos constitucionales, pues una cosa es la
garantía de los derechos fundamentales, tal y como nos está encomendada, y otra,
muy distinta, la de la máxima irradiación de los contenidos constitucionales en
todos y cada uno de los supuestos de la interpretación de la legalidad; esto
último puede no ocurrir, sin que ello implique siempre la vulneración de un
derecho fundamental (así, SSTC 77/2002, de 8 de abril, FJ 3; 172/2002, de 30 de
septiembre, FJ 3; 211/2002, de 11 de noviembre, FJ 2; 19/2003, de 30 de enero,
FJ 2; y 103/2003, de 2 de junio, FJ 3).
5. Recordado lo anterior, estamos en condiciones de contrastar el fallo de la
Sentencia impugnada con la doctrina constitucional expuesta. Conforme quedó ya
dicho, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha
considerado, en esencia, que el colegio profesional demandante, y las demás
entidades entonces recurrentes en vía judicial, carecían de legitimación activa
para impugnar un Reglamento cuyo objeto es organizar y definir los cometidos de
los distintos cuerpos y escalas que integran las Fuerzas Armadas, lo que
afectaría a la relación de servicio de quienes prestan la carrera militar, como
militares profesionales, sin ninguna relación con el libre ejercicio de una
profesión colegiada, por lo que la normativa de dicho Reglamento, su vigencia o
anulación, en nada beneficiaría o perjudicaría a los intereses de los que
ejercen una profesión colegiada en régimen de libre competencia, que son los
intereses que representaría el colegio profesional recurrente; en tal sentido,
cuando la Administración regula la relación estatutaria que existe entre ella y
los funcionarios públicos, los colegios profesionales serían ajenos a dicha
regulación, cuya materia no es el ejercicio ni el ámbito de la profesión
colegiada de que se trate.
Nuestro análisis debe partir de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre colegios
profesionales, cuyo art. 1.3 señala que son fines esenciales de los mismos «la
ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las
mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, todo ello
sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la
relación funcionarial». Añade el art. 5 g) de la misma Ley que corresponde a los
colegios profesionales la función de ostentar, en su ámbito, la representación y
defensa de la profesión ante la Administración, instituciones, Tribunales,
entidades y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios
afecten a los intereses profesionales y ejercitar el derecho de petición,
conforme a la ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 1.3 de esta Ley.
La confrontación de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre colegios
profesionales, con el marco estatutario del colegio profesional demandante, pone
de manifiesto que el Decreto 928/1965, de 8 de abril, por el que se autoriza la
constitución del Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos contempla en su art.
4 a), como una de las competencias colegiales, la de «ostentar la representación
colegiada de la profesión de Ingenieros Aeronáuticos ante los Poderes públicos y
Autoridades». Esta competencia se reitera en el art. 3 a) de la posterior Orden
del Ministerio del Aire de 24 de mayo de 1966, por la que se aprueban los
Estatutos Generales del Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos; añade el
art. 3 c) la de «auxiliar a los poderes públicos presentando las sugestiones que
estime convenientes en materia de su competencia». Esta concepción tiene también
reflejo en la exposición de motivos del referido Decreto 928/1965, de 8 de
abril, por el que se autorizó la constitución del colegio profesional
recurrente, en la que se expresa: «La creciente actividad de los Ingenieros
Aeronáuticos en la esfera privada, que se desenvuelve paralelamente al
progresivo desarrollo de los servicios oficiales que encauzan las diversas
manifestaciones relacionadas con esta técnica, aconseja[n] la adopción de las
medidas de carácter colectivo que tiendan a la defensa y mejora de cuantos
intereses estén encomendados a su propia actividad profesional».
De los preceptos transcritos se deriva que, entre de las funciones propias de
los colegios profesionales, se encuentran la representación y defensa de la
profesión, función diferenciada de la defensa de los intereses profesionales de
los colegiados. Y así, a la defensa de los intereses de los profesionales
colegiados, pueden concurrir tanto los colegios profesionales, como los propios
colegiados, cuando resulten individualmente afectados, y otras personas
jurídicas, tales como sindicatos y asociaciones profesionales; por el contrario,
cuando se trata de la representación y defensa de la profesión misma, esto es,
del interés general o colectivo de la profesión, esa función representativa y de
defensa, ante los poderes públicos, se ejerce por los colegios profesionales,
bajo la nota de exclusividad o monopolio (art. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de
febrero, de colegios profesionales).
Desde esta perspectiva, la defensa del ámbito competencial de la profesión,
constituye una manifestación genuina de la defensa de los intereses
profesionales. Cuando la Sentencia impugnada construye la noción de profesión, a
los efectos de su representación y defensa ante los poderes públicos por los
colegios profesionales, ciñéndola a su dimensión privada o de libre ejercicio,
está introduciendo una restricción no justificada desde la perspectiva
constitucional. Y, por ello, la inadmisión del recurso
contencioso-administrativo, fundada en la falta de legitimación activa del
colegio profesional demandante, se revela desfavorable para la efectividad del
derecho a la tutela judicial efectiva.
6. Como segundo motivo de petición de amparo, se aduce la infracción del art.
24.1 CE, por estimar la corporación demandante, en síntesis, que al no
pronunciarse la Sentencia impugnada sobre la cuestión de fondo, esto es, la
infracción del trámite de audiencia en el expediente de elaboración de la
disposición general recurrida (art. 130.4 de la Ley de procedimiento
administrativo de 1958) queda sumida en indefensión, al cerrársele formalmente
el acceso al recurso de amparo, y obligarla, de prosperar el basado en la
declaración de falta de legitimación activa para la impugnación del Real
Decreto, a mantener la espera, sine die, en una resolución del órgano judicial.
Este segundo motivo del recurso carece de fundamento dado que si la Sentencia
dictada por el Tribunal Supremo acordó la inadmisión del recurso
contencioso-administrativo, no podía entrar a juzgar aspectos de fondo.
7. Resta únicamente determinar, con arreglo a lo dispuesto en el art. 55.1 LOTC,
el alcance del amparo otorgado por vulneración del derecho a la tutela judicial
efectiva (art. 24.1 CE). La decisión, contenida en la Sentencia ahora impugnada
en amparo, de declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo
interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España contra
el Real Decreto 288/1997, de 28 de febrero, se funda en una interpretación
rigorista y desproporcionada del art. 28.1 b) LJCA de 1956, pues la
interpretación que el órgano judicial efectúa del mismo provoca la denegación de
un primer pronunciamiento jurisdiccional de fondo acerca de la conformidad o
disconformidad a Derecho de una disposición administrativa que afecta a los
intereses legítimos cuya representación y defensa ostenta el colegio profesional
recurrente en amparo, el cual se ha visto así privado de su derecho fundamental
a la tutela judicial efectiva, en su dimensión de derecho de acceso a la
jurisdicción. Procede, en consecuencia, otorgar el amparo solicitado,
reconociendo al recurrente el derecho fundamental indicado, anulando la
Sentencia cuestionada y ordenando, además, la retroacción de actuaciones al
momento procesal oportuno, a fin de que se dicte una nueva Sentencia respetuosa
del derecho fundamental reconocido.
Fallo:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Otorgar el amparo solicitado por el Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos
de España y, en consecuencia:
1. Reconocer el derecho del demandante a la tutela judicial efectiva, en su
dimensión de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE).
2. Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2000,
recaída en los recursos contencioso-administrativos acumulados núms. 422/97,
423/97, 424/97, 425/97 y 433/97.
3. Retrotraer las actuaciones al momento procesal anterior al de dictarse la
referida Sentencia, a fin de que por el órgano judicial se dicte nueva Sentencia
en la que no se inadmita el recurso contencioso-administrativo con base en la
falta de legitimación activa.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintitrés de marzo de dos mil cuatro.-Manuel Jiménez de Parga
y Cabrera.-Pablo García Manzano.-María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado
Barrio.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Firmado y
rubricado.