STC 154/05
Sentencia nº 154/2005, de 9 de junio de 2005
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña Maria Emilia Casas
Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de
Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto
García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata
Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón
Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En los conflictos positivos de competencia acumulados 1903/95 y 3768/95,
promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el Real
Decre-to 2364/1994, de 9 de diciembre, que aprueba el Reglamento de seguridad
privada, y la Orden del Ministerio de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995,
que lo desarrolla. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el
Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Ramón Rodríguez Arribas,
quien expresa el parecer del Tribunal.
Antecedentes:
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 25 de mayo de 1995, el
Letrado don Xavier Castrillo y Gutiérrez, en nombre y representación del Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, cumplidos los requisitos previos
exigidos por el art. 63 LOTC, promovió conflicto positivo de competencia frente
al Gobierno de la Nación, en relación con los artículos 52.3, 54.5 b), 55, 56,
58, 60, 65.1 y 3, 81.1 c), y 2, y 86.2 del Real Decreto 2364/1994, de 9 de
diciembre, que aprueba el Reglamento de seguridad privada.
2. Los términos del conflicto y los de su fundamentación jurídica, de acuerdo
con lo que se sostiene en la demanda presentada por la representación procesal
de la Generalidad de Cataluña son, resumidamente, los siguientes:
a) La norma reglamentaria impugnada ha sido dictada en uso de la doble
autorización derivada, de una parte, de la disposición final primera de la Ley
23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada, con el fin de desarrollar la
propia Ley y, de otra, de la disposición final cuarta de la Ley Orgánica 1/1992,
de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana, orientada a dictar
las normas necesarias sobre medidas de seguridad que puedan ser impuestas a
entidades y establecimientos.
Ello orienta ya de que la materia de "seguridad privada" puede ser considerada
desde diversas perspectivas, no plenamente coincidentes a efectos competenciales.
Una primera constatación es necesaria: la expresión "seguridad privada" no
aparece mencionada en la Constitución ni en los Estatutos de Autonomía. Pese a
ello es posible aceptar, de partida, que la prestación por personas privadas de
servicios de protección de personas y bienes sea considerada como actividad en
cierto modo complementaria y subordinada respecto de las de seguridad pública
(art. 1 de la Ley 23/1992). Ahora bien, ese carácter complementario y accesorio
permite entender que las actividades de seguridad privada no forman parte del
núcleo esencial de la seguridad pública. Confirma este criterio que los agentes
de seguridad privada no forman parte de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, sino
que sólo deben estar habilitados para realizar sus funciones.
Por ello, la afinidad señalada no debe ocultar la distinción entre ambas, que se
manifiesta en los principios informadores, en los medios a utilizar y en los
objetivos que pretenden. Así se deriva del diferente rango normativo de las
leyes que regulan ambas materias, la seguridad pública regulada por Ley Orgánica
y la seguridad privada por Ley ordinaria.
Sin embargo, el Gobierno no respeta estas diferencias en la norma reglamentaria
y, considerándola incardinada en la materia de "seguridad pública" (art.
149.1.29 CE), atribuye sólo a las instancias centrales y policiales del Estado
las funciones ejecutivas de tutela y control en materia de seguridad privada,
relegando las competencias que la Generalidad ostenta en relación con la
protección de personas y bienes y el mantenimiento del orden público (art. 13.2
EAC).
Una simple lectura del art. 149.1.29 CE lleva a ver que la competencia estatal
se atribuye "sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las
Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos
en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica", lo que obliga a reconocer que
sobre la materia "seguridad pública" se ejercen competencias concurrentes entre
el Estado y las Comunidades Autónomas que, como en el caso de Cataluña, han
incluido en su Estatuto dicha competencia.
Por lo tanto, no se trata de una competencia exclusiva del Estado, sino
concurrente, en cuyo ejercicio aquél debe respetar incluso otros títulos
competenciales de aplicación preferente. Ya desde la STC 33/1982 el Tribunal
cerró el paso a una interpretación de la seguridad pública que pudiera resultar
absorvente de cualquier materia que pudiera repercutir en la seguridad y orden
ciudadanos. Así se reiteró después en las SSTC 123/1984, 104/1989 y 133/1990,
recaídas en relación con la protección civil.
En este entendimiento, no cabe acudir al art. 149.1.29 CE para reservar a las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado todas las funciones ejecutivas
referidas a la seguridad privada.
El Real Decreto 2364/1994 regula con detalle el régimen jurídico y
funcionamiento de las empresas de seguridad y del personal de seguridad, así
como las medidas de seguridad que deben observarse en los distintos
establecimientos e instalaciones industriales, comerciales y de servicios. Así
pues, el ámbito material en el que debe encuadrarse el Reglamento de seguridad
privada es el de la seguridad que mira a la protección de las personas y bienes
desde una perspectiva en la que predomina el interés privado sin perder su
conexión con el público.
Por ello, los títulos competenciales aquí de aplicación serán, en principio, los
referidos a la seguridad pública (arts. 149.1.29 CE y 13 EAC), aunque deberán
modularse en atención a las circunstancias concretas para no impedir
injustificadamente la aplicación de otras previsiones competenciales.
Al regular las cuestiones de seguridad privada es coherente con los criterios
constitucionales expuestos otorgar una mayor intervención a las Comunidades
Autónomas, máxime cuando las empresas del sector que limitan su actuación al
territorio autonómico difícilmente pueden plantear problemas de alcance
supraautonómico.
Siguiendo estos criterios, el legislador estatal dispuso en la disposición
adicional cuarta de la Ley 23/1992 que las Comunidades Autónomas con competencia
para la protección de personas y bienes pudieran ejercer competencias ejecutivas
de autorización, inspección y sanción sobre las empresas de seguridad que tengan
su domicilio en la Comunidad Autónoma y limiten su actuación a la misma. Y la
Ley 10/1994, en su art. 12.2 h) señala lo propio al regular las funciones de
policía administrativa de los Mossos D'Esquadra.
El Reglamento de seguridad privada, sin embargo, excluye cualquier intervención
autonómica sobre el personal de seguridad privada, que es quien propiamente
realiza las funciones de protección privada de las personas y los bienes. Así
pues, y con carácter general, no se prevé ninguna participación de la
Generalidad en cuanto a la habilitación y formación de este personal, en cuanto
a las pruebas que deben superar y en cuanto a la utilización de armas en
supuestos concretos. El Gobierno de la Generalidad considera que la disposición
adicional cuarta de la Ley de seguridad privada quiso reconocer a las
Comunidades Autónomas facultades sobre el conjunto de elementos que integran las
empresas de seguridad y, lógicamente, sobre el personal de seguridad, pues entre
la empresa y dicho personal existe esa interdependencia desde la perspectiva de
la doctrina mercantilista.
b) Tras este planteamiento general, el Letrado de la Generalidad expone la
vulneración competencial en la que incurren los artículos impugnados.
En el art. 52.3, rechaza que la autorización administrativa previa que habilita
al personal de seguridad la conceda el Ministerio de Justicia e Interior, pues
esa autorización debe otorgarla la Generalidad.
El art. 54.5 b) establece entre los requisitos específicos necesarios para la
habilitación como detective privado el poseer el diploma correspondiente
reconocido por el Ministerio de Justicia e Interior en la forma que se determine
por dicho Ministerio. Nada se reprocha a la exigencia de obtener un diploma que
acredite haber cursado las enseñanzas programadas y superado las pruebas pero la
homologación del diploma es una función ejecutiva que corresponde a los
servicios autonómicos competentes en materia de seguridad privada.
En los arts. 55, 56 y 58 se reserva de modo absoluto a las instancias centrales
del Estado diversas funciones ejecutivas relacionadas con la formación de los
aspirantes y con la convocatoria de las pruebas a superar. Todas estas funciones
están en estrecha relación con las competencias de la Generalidad sobre las
empresas de seguridad y le deben corresponder. Específicamente sobre el art.
56.2, se argumenta que la competencia de la Generalidad se sustenta no sólo en
el art. 13 EAC sino también en el art. 15 del mismo Estatuto de Autonomía,
invocando expresamente en apoyo de ello la STC 122/1989.
El art. 60 atribuye al Director General de la Policía la expedición de las
tarjetas de identidad profesional, función ejecutiva que debe realizar la
Generalidad.
El art. 65.1 y 3 complementa al anterior, pues regula la devolución de la
tarjeta del personal que pierde esa condición. La recogida de esa tarjeta debe
corresponder a la Generalidad. Y lo propio cabe indicar del libro-registro y la
documentación de los detectives privados cuando cesan en su actividad.
El art. 81.1 c) y 2 regula la autorización del uso de armas de fuego por el
personal de seguridad privada en determinados supuestos excepcionales,
atribuyéndola a órganos estatales. El Letrado de la Generalidad reclama para
ésta tal competencia por conexión con sus competencias sobre las empresas de
seguridad domiciliadas en Cataluña y que realicen en ella su actividad y por la
relación que puede haber entre esos supuestos y los contratos que a tal fin
formalicen las empresas.
Por último, el art. 86.2 atribuye al Ministerio de Justicia e Interior la
determinación del tipo de defensa que han de prestar los vigilantes de
seguridad, así como de los supuestos en que ha de llevarse. Según el Letrado de
la Generalidad, la defensa, que suele ser de goma, no constituye un arma
propiamente dicha (esa defensa no se incluye en el Reglamento de Armas aprobado
por Real Decreto 137/1993, de 29 de enero), por lo que debe entenderse como
parte de su uniforme personal y debe autorizarla la Generalidad de Cataluña por
su carácter instrumental respecto de la actividad de la empresa.
Termina sus alegaciones el Letrado de la Generalidad solicitando del Tribunal
que dicte Sentencia declarando que los preceptos impugnados vulneran las
competencias autonómicas.
3. Por providencia de 20 de junio de 1995, la Sección Segunda acordó la admisión
a trámite del conflicto registrado con el núm. 1903/95 y dar traslado de la
demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al
objeto de que, en el plazo de veinte días, aportase las alegaciones que estimase
conveniente. Asimismo, acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala
Tercera del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se
impugnare el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del
proceso hasta la resolución del mencionado conflicto, según dispone el art. 61.2
LOTC, y publicar la incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario
Oficial de la Generalidad de Cataluña".
4. Mediante escrito registrado en el Tribunal el día 17 de julio de 1995 el
Abogado del Estado solicitó una prórroga del plazo concedido para formular
alegaciones. La Sección Segunda, mediante providencia de 18 de julio de 1995,
acordó prorrogar en diez días el plazo concedido.
5. El Abogado del Estado presentó en el Registro del Tribunal su escrito de
alegaciones el día 27 de julio de 1995. Entiende el representante del Estado que
el conflicto de competencias promovido por la Generalidad de Cataluña toma pie
en una sola tesis, cual es la idea de que la competencia de ejecución atribuida
a las Comunidades Autónomas por la Disposición adicional cuarta de la Ley
23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada, en relación con las empresas de
seguridad, comprende también el ejercicio de las facultades administrativas
sobre el personal a su servicio.
En opinión del Abogado del Estado, este planteamiento es equivocado. Primero, a
la luz del orden constitucional de distribución de competencias en la materia, y
segundo, y sobre todo, a la vista de la propia Ley de seguridad privada, que
entiende es "el parámetro fundamental hermenéutico" a tener en cuenta en el
presente asunto.
Visto desde la óptica competencial, el Abogado del Estado comienza subrayando
que, siendo la seguridad privada una "actividad complementaria y subordinada
respecto a la seguridad pública", su encuadramiento competencial no puede ser
otro que el previsto en el art. 149.1.29 CE, que reserva al Estado la
competencia exclusiva en materia de seguridad pública, sin perjuicio de la
posibilidad de la creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma
que establezcan los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley
Orgánica. Esta excepción, sin embargo, tiene muy concretado su ámbito. Está así
dicho en la STC 104/1989, de 8 de junio, cuando aclara que "es en orden a la
organización de aquella Policía Autónoma y de los servicios policiales no
estatales respecto de lo que las Comunidades Autónomas han asumido competencias
en su Estatuto y no, en cambio, en relación a otras funciones de ejecución en
materia de seguridad pública, ya que no es posible extender la competencia más
allá de lo que claramente se desprende de los términos con que se regula en la
Constitución y en el Estatuto de Autonomía". En consecuencia, entiende el
Abogado del Estado, la previsión estatuaria del art. 13 EAC, que atribuye a la
Policía autonómica la "protección de personas y bienes y el mantenimiento del
orden público", pero que "no contiene mención alguna a la seguridad privada", no
comprende el ejercicio de las funciones ejecutivas controvertidas, habida cuenta
que tales funciones van más allá de la organización de los correspondientes
servicios policiales no estatales.
Como tampoco, en segundo lugar, desmiente esta conclusión el hecho, destacado
por el representante de la Generalidad de Cataluña, de que la Ley 23/1992, de
seguridad privada, reconozca bajo determinadas condiciones competencias
ejecutivas a las Comunidades Autónomas en relación con las empresas de seguridad
privada. Sencillamente porque, en contra de lo razonado en la demanda del
presente conflicto, "empresa de seguridad" y "personal de seguridad" no son en
el esquema de la Ley conceptos indivisibles, según lo prueba, de un lado, su
contenido dispositivo, que se refiere siempre a ambos conceptos de forma
diferenciada, no subsumiendo el segundo en el primero (arts. 1.2, 1.4, 2.2 y
31), y también articulado sistemáticamente en dos capítulos distintos, y por
otro, el que la Ley contemple las competencias relativas al personal de
seguridad de forma directa, "sin necesidad de la mediación de la empresa"; lo
que es, además, por otra parte, evidente en el caso de los guardas particulares
de campo y los detectives privados, "que no forman parte de las empresas de
seguridad".
En consecuencia, la idea de que el personal de seguridad es conceptualmente un
elemento de la empresa, si acaso cierta desde el punto de vista mercantil, no lo
es sin embargo a la luz del sistema de competencias administrativas diseñado en
la Ley, que, de modo congruente con la relevancia que el personal de seguridad
tiene desde el punto de vista de la intervención administrativa, lo contempla en
forma "perfectamente diferenciada" y, por lo tanto, prescindiendo de su
integración en una empresa de seguridad, "que no está en condiciones de asegurar
el cumplimiento de determinadas prescripciones de policía".
Por tanto, la competencia ejecutiva reconocida a las Comunidades Autónomas en
relación con las empresas no incluye en ningún caso facultades sobre
habilitación del personal de las mismas. La propia Ley 23/1992 trata en
capítulos distintos, y con técnicas diversas, la autorización de las empresas y
la habilitación del personal.
No es, pues, posible una interpretación expansiva de la disposición adicional
cuarta de la Ley 23/1992, pues la competencia de seguridad pública de las
Comunidades Autónomas no puede ir más allá de lo previsto en la Constitución y
en los Estatutos de Autonomía, idea que expresamente recoge la exposición de
motivos del Real Decreto impugnado.
En cuanto a la regulación relativa a la utilización de las armas, el Abogado del
Estado señala que su determinación forma parte de la competencia exclusiva
estatal (art. 149.1.26 CE).
Por todo ello el Abogado del Estado solicita que se declare la titularidad
estatal de las competencias controvertidas.
6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 8 de noviembre de 1995,
el Letrado don Xavier Castrillo y Gutiérrez, en nombre y representación del
Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, una vez cumplidos los
requisitos previos exigidos por el art. 63 LOTC, promovió también conflicto
positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, contra los arts. 1, 2,
3, 9, 13, 14, 22 y 23, en relación con sus correspondientes anexos, de la Orden
del Ministerio de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995, que da cumplimiento
a diversos aspectos del Reglamento de seguridad privad, sobre personal.
7. Los términos de este segundo conflicto y los de su fundamentación son en
síntesis los siguientes:
a) Tras aludir a las actuaciones procedimentales previas, el Letrado de la
Generalidad de Cataluña manifiesta que la Orden de 7 de julio de 1995, que se
impugna, complementa lo dispuesto en el Reglamento de seguridad privada,
aprobado por Real Decreto 2364/1994 y, en último extremo, la Ley 23/1992, de
seguridad privada.
En principio el ámbito material en el que debe encuadrarse el presente conflicto
es el de la seguridad que mira a la protección de las personas y de los bienes
desde una perspectiva en la que concurren el interés privado con el público, en
estrecha relación. Sin embargo precisa que, como sea que los tres primeros
artículos de la Orden cuestionada se refieren a los centros de actividades de
formación del personal de seguridad privada, es oportuno invocar también la
competencia plena de la Generalidad en materia de enseñanza.
En concreto, los preceptos impugnados vulneran las competencias ejecutivas de la
Generalidad en las materias aludidas (arts. 13 y 15 EAC)en lo relativo a las
funciones ejecutivas referidas a los centros de formación, inspección, pruebas
de habilitación, elementos de identificación, seguimiento profesional y
uniformidad en el vestuario, todo ello referido al personal de seguridad privada
perteneciente a empresas de seguridad privada que están domiciliadas en Cataluña
y ejercen su actividad en la Comunidad.
El Letrado de la Generalidad resalta a continuación la vinculación existente
entre la impugnación del Real Decreto 2364/1994 y ahora la de esta Orden, lo que
justifica la solicitud de acumulación que realizará y también la identidad en la
fundamentación de ambos conflictos. En concordancia con ello, indica que sólo
destacará los nudos principales de la argumentación realizada respecto de aquel
Real Decreto, lo que impone remitirse a la misma, recogida con detalle en el
antecedente segundo, y sintetizar la fundamentación concreta de los artículos
impugnados de la Orden de 7 de julio de 1995.
b) El artículo 1 (en relación con el Anexo 1 de la Orden) se impugna porque
establece que la Secretaría de Estado de Interior resolverá el otorgamiento o no
de la autorización de apertura de los centros de formación y actualización del
personal de seguridad privada, según los requisitos que se establecen en el
anexo 1.
Ello conecta con el art. 56.1 del Reglamento de seguridad privada, que ha sido
impugnado, por lo que el Letrado de la Generalidad remite a la fundamentación
realizada sobre dicho precepto. En resumen, la autorización de los centros de
formación es una competencia ejecutiva que debe corresponder a la Generalidad en
razón a la competencia que le reconoce el art. 15 EAC (por error, aduce el art.
13.2 EAC), una vez que el Estado fije el currículo, los contenidos y la duración
de los estudios, los módulos de formación y los requisitos de los centros. La
infracción constitucional se extiende al Anexo 1, donde sólo los requisitos de
su apartado 2 responden a una formación específica de seguridad.
Tratándose de una enseñanza no reglada, los requisitos del apartado 1 del Anexo
han de ser supletorios de los que fije la Comunidad (art. 15 EAC), por muy
razonables y lógicos que sean aquéllos. En cuanto al apartado 2 del Anexo, se
reclama la autorización para dispensar de las instalaciones allí reguladas
(gimnasio y galería de tiro).
Al art. 2 (en conexión con el Anexo 2) se le reprocha la constitución en la
Dirección General de la Policía de una Comisión de valoración del profesorado,
pues se trata de una actuación ejecutiva en materia de enseñanza de competencia
de la Generalidad. El anexo 2 no se impugna, sino que se emplea como soporte
argumentativo (al contener una regulación minuciosa de los criterios de
acreditación del profesorado) de la impugnación de la facultad ejecutiva
señalada, que se regula en el art. 2.
El art. 3 encomienda a la Dirección General de la Policía la realización de
actividades inspectoras sobre los centros de formación autorizados. Se impugna
por su conexión con el art.1, pues la facultad de autorizar los centros, que se
reclama, debe conllevar su control (arts. 13.2 y 15 EAC).
El art. 9 prevé que la convocatoria y realización de las pruebas de selección de
los vigilantes de seguridad y guardas particulares de campo la realice la
Secretaría de Estado de Interior y que se lleven a cabo en dependencias de
órganos estatales. Con ello se vulneran las competencias ejecutivas de la
Generalidad previstas en el art. 13.2 EAC.
El art. 13 (en conexión con el Anexo 5), se impugna porque regula la tarjeta de
identidad profesional del personal de seguridad privada. Se estima que cuando
sea expedida por la Generalidad debe contener la mención de esta institución, al
igual que ocurre con las policías autonómicas. Al no preverse así en el Anexo 5,
se vulneran las competencias de la Generalidad.
El art. 14 desconoce las competencias autonómicas en dos aspectos. De un lado en
cuanto al sellado de la primera hoja de la cartilla profesional, que debe
realizar la Administración competente para emitir la cartilla, esto es, la
Generalidad en los casos en que le corresponda. Y de otro en relación a la
anotación en dicha cartilla de las menciones honoríficas, pues siendo
competencia autonómica, según el propio Reglamento de seguridad privada, la
regulación y concesión de menciones honoríficas a este personal (art. 66.3 en
conexión con la regla 18 de la disposición adicional única), no puede limitarse
esa anotación sólo a las instancias policiales estatales. Sí se considera que la
cartilla profesional debe permanecer en las empresas de seguridad (art. 14),
ambas actuaciones han de corresponder a la Generalidad, en congruencia con sus
competencias ejecutivas sobre dichas empresas.
Los arts. 22 y 23 regulan, respectivamente, la autorización de los uniformes de
los vigilantes de seguridad y la concesión de las excepciones a ello en casos
justificados, extremos ambos que son solicitados por las empresas de seguridad y
que constituyen un signo que las distingue. Por tanto estas actuaciones
corresponden a la Generalidad de Cataluña.
El Letrado de la Generalidad solicita del Tribunal, de acuerdo con lo aducido,
que la Sentencia declare la vulneración de sus competencias que ha sido
expuesta. También solicita que este conflicto se acumule al registrado con el
número 1903/2005, relativo al Reglamento de seguridad privada.
8. Por providencia de la Sección Cuarta de fecha 12 de diciembre de 1995, previa
subsanación por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de la
deficiencia advertida por providencia de la misma Sección de 21 de noviembre
anterior, se admitió a trámite el conflicto registrado con el número 3768/95 y
se dio traslado al Gobierno de la demanda y documentos presentados para
alegaciones y para que expusiera lo que estimase conveniente acerca de la
acumulación solicitada por el representante de la Generalidad de Cataluña.
9. Mediante escrito registrado el día 8 de enero de 1996 el Abogado del Estado
presenta sus alegaciones, reproduciendo en su integridad las formuladas respecto
del Reglamento de seguridad privada, sin realizar ninguna otra complementaria.
Termina su escrito solicitando al Tribunal que declare la titularidad estatal de
las competencias controvertidas y manifestando su conformidad con la acumulación
solicitada.
10. Por Auto del Pleno de 30 de enero de 1996 se acordó la acumulación del
conflicto positivo de competencia núm. 3768/95 al registrado con el núm.
1903/95.
11. Por providencia de 7 de junio de 2005 se señaló para deliberación y fallo de
la Sentencia el día 9 del mismo mes y año.
Fundamentos:
1. De conformidad con los antecedentes que se han resumido, los presentes
conflictos positivos de competencias acumulados tienen por objeto común
dilucidar si son conformes con el orden constitucional y estatutario de
distribución de competencias las actuaciones administrativas que se atribuyen a
órganos y autoridades de la Administración General del Estado en relación con el
personal de seguridad por los arts. 52.3;54.5 b); 55; 56; 58; 60; 65.1 y 3; 81.1
c) y 2; y 86.2 del Reglamento de seguridad privada, aprobado por Real Decreto
2364/1994, de 9 de diciembre, y por los arts. 1; 2; 3; 9; 13; 14; 22; y 23, en
relación con los correspondientes anexos, de la Orden del Ministerio de Justicia
e Interior, de 7 de julio de 1995.
La Generalidad de Cataluña, promotora de los conflictos, considera que los
preceptos impugnados vulneran sus competencias en materia de seguridad pública
que derivan de la creación de su propia policía y también, respecto de algunos
preceptos, sus competencias en materia de enseñanza (arts. 13 y 15 del Estatuto
de Autonomía de Cataluña: EAC). Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que
todas las competencias ejecutivas en discusión se inscriben en el ámbito de la
materia "seguridad pública" que el art. 149.1.29 CE reserva en exclusiva al
Estado, sin que la excepción que este precepto constitucional contempla y, en su
consecuencia, la previsión estatutaria del art. 13 EAC presten cobertura a la
reivindicación autonómica.
Importa subrayar, ya de desde este momento, que la doble controversia planteada
sólo se refiere a la titularidad de la competencia para ejercer las facultades
ejecutivas previstas en los preceptos cuestionados, pues la representación de la
Generalidad de Cataluña reconoce que la regulación de los términos que ordenan
su respectivo ejercicio corresponde al Estado.
2. Con carácter previo al análisis de los presentes conflictos positivos de
competencias, debemos advertir que durante el curso de este proceso el
Reglamento de seguridad privada, en lo que exclusivamente nos impor-ta, ha sido
modificado parcialmente por Real Decreto 1123/2001, de 9 de octubre, que da
nueva redacción a los art. 56.2 y 58 del Reglamento de seguridad privada, aquí
impugnados.
La lectura de los nuevos preceptos pone de relieve que su contenido no altera la
controversia que se nos suscita, pues la modificación normativa se refiere a
detalles de la regulación sustantiva que no inciden en la resolución que se nos
reclama y, sin embargo, mantiene las actuaciones administrativas en litigio, las
cuales siguen estando atribuidas al Ministerio del Interior.
De otro lado, aunque también la Orden impugnada del Ministerio de Justicia e
Interior, de 7 de julio de 1995, ha sido modificada parcial y sucesivamente
durante el curso de este proceso por las rdenes del Ministerio de Interior de 14
de enero de 1999, 10 de mayo de 2001 e INT/1751/2002, de 20 de junio, el
conflicto promovido por la Generalidad contra la citada Orden subsiste
igualmente, puesto que ninguna de esas modificaciones afecta a los preceptos
discutidos en el presente proceso.
En razón a lo expuesto procede indicar que "partiendo de nuestra doctrina de que
hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias
concurrentes en cada caso y, ante todo, a la pervivencia de la controversia
competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o
no viva entre las partes, debe deducirse que esto es lo que ha sucedido en este
caso, ya que no se ha desistido del presente conflicto (STC 128/1999, de 1 de
julio, FJ 4) y teniendo en cuenta que la nueva normativa plantea en gran medida
los mismos problemas competenciales que el Reglamento sobre el que se traba el
conflicto, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no
desaparición del conflicto (STC 186/1999, de 14 de octubre, F J 3, con cita de
las SSTC 87/1993, de 11 de marzo, 329/1993, de 12 de noviembre, 155/1996, de 9
de octubre, y 147/1998, de 2 de julio)" (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ
3).
3. Precisado este extremo, la resolución de los presentes conflictos de
competencias exige partir de la materia en la que han de encuadrarse las
actividades administrativas que se discuten. Dichas actuaciones se refieren a
los requisitos de habilitación, formación y acreditación del personal de
seguridad privada, a la obtención de dicha habilitación o a su pérdida, a la
acreditación de los centros de formación y también a la prestación de servicios
con armas y a la uniformidad, entre otros extremos.
Conforme se ha recordado con más detalle en los antecedentes, ambas
representaciones coinciden en reclamar la titularidad de las funciones
ejecutivas controvertidas con fundamento en sus respectivas competencias en
materia de seguridad pública (arts. 149.1.29 CE y 13 EAC). Parece oportuno
precisar que la representación procesal de la Generalidad invoca el art. 13 EAC,
aunque resalte que el interés público propio de dicho título competencial está
conectado con un interés privado. Respecto de algunos artículos (art. 56.2 del
Reglamento de seguridad privada y arts. 1, 2 y 3 de la Orden) la Generalidad de
Cataluña aduce, además del antedicho título competencial, su competencia en
materia de enseñanza (art. 15 EAC).
En definitiva, siendo claro que las actuaciones administrativas antes
relacionadas, relativas todas ellas a los requisitos que se han de cumplir para
la prestación de servicios de vigilancia y seguridad de personas y bienes y para
realizar servicios con armas u otras medidas de defensa, entre otras de similar
naturaleza, tienen indudable conexión con el mantenimiento de la tranquilidad u
orden ciudadano, que es en lo que consiste cabalmente la "seguridad pública"
(por todas, STC 33/1982, de 8 de junio), procede confirmar la incardinación de
la reglamentación controvertida en la materia de "seguridad pública".
Esa posición de las partes sobre el encuadramiento de las funciones discutidas
en la materia "seguridad pública" debe ser confirmada, pues basta afirmar que a
este criterio conduce la propia definición legal de lo que se entiende por
"seguridad privada", que se concibe como "la prestación por personas, físicas o
jurídicas, privadas de servicio de vigilancia y seguridad de personas o bienes,
que tendrán la consideración de actividades complementarias y subordinadas
respecto a las de seguridad pública" (art. 1 de la Ley 23/1992).
Puesto que el título competencial de "enseñanza" se invoca por la Generalidad
sólo para algunos preceptos y de modo complementario y subordinado al título
principal reseñado, su incidencia será examinada con ocasión del enjuiciamiento
concreto de dichos preceptos.
Con arreglo a este punto de partida, la cuestión a decidir es, pues, si las
funciones ejecutivas en discusión forman parte, como opina el Abogado del
Estado, de la competencia estatal exclusiva que contempla el art. 149.1.29 CE, o
si, por el contrario, como defiende la representación procesal de la
Generalidad, deben inscribirse en la órbita de las competencias que la Comunidad
Autónoma de Cataluña ha asumido estatutariamente en materia de protección de
personas y bienes y de mantenimiento del orden público (art. 13 EAC).
4. Por tanto, una vez encuadrada la controversia, debemos ahora hacer mención de
los preceptos del bloque de la constitucionalidad que delimitan la distribución
de competencias en la materia de "seguridad pública" y también de otras
previsiones legales a las que las partes han hecho alusión para sustentar sus
respectivos planteamientos.
El art. 149.1.29 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de
seguridad pública, "sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por
las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos
Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica".
Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Cataluña establece en su art. 13.1 que
"la Generalidad podrá crear una Policía Autónoma en el marco del presente
Estatuto y, en aquello que no esté específicamente regulado en el mismo, en el
de la Ley Orgánica prevista en el art. 149.1.29 de la Constitución". Para añadir
a continuación, que "la Policía Autónoma de la Generalidad ejercerá la
siguientes funciones: a) la protección de las personas y bienes y el
mantenimiento del orden público; b) la vigilancia y protección de los edificios
e instalaciones de la Generalidad; y c) las demás funciones previstas en la Ley
Orgánica a que hace referencia el apartado 1 de este artículo" (art.13.2 EAC).
Finalmente, en lo que aquí más importa, el aparta-do 4 del citado precepto
estatutario advierte que "quedan reservadas en todo caso, a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, bajo la dependencia del Gobierno, los servicios
policiales de carácter extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia
de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y
salida del territorio nacional de españoles y extranjeros, régimen general de
extranjería, extradición y expulsión, emigración e inmigración, pasaportes,
documento nacional de identidad, tráfico, armas y explosivos, resguardo fiscal
del Estado, contrabando y fraude fiscal y las demás funciones que directamente
les encomienda el art. 104 de la Constitución y las que les atribuya la Ley
orgánica que lo desarrolle".
La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad
(LOFCS), a la que se remite el art. 149.1.29 CE a fin de determinar el marco en
el que los Estatutos de Autonomía pueden concretar la creación de policías
propias por las respectivas Comunidades Autónomas, delimitando el régimen
jurídico de las Policías estatal y autonómicas, luego de comenzar recordando que
"la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado", declara seguidamente
que "las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la seguridad
pública en los términos que establezcan los respectivos Estatutos y en el marco
de esta Ley" (art.1). Lo que más adelante, el capítulo II del título III ("De
las competencias de las Comunidades Autónomas") concreta fijando las funciones
que pueden ejercer las policías autonómicas, ya como funciones propias, ya en
colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, o ya de
prestación simultánea e indiferenciada con estas últimas.
Debíamos señalar que la disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992, de 30 de
julio, de seguridad privada, a la que ambas partes hacen también alusión, si
bien con planteamientos no coincidentes, no forma parte del bloque de la
constitucionalidad (art. 28 LOTC). Dicha disposición prevé, en su apartado 1,
que "Las Comunidades Autónomas con competencias para la protección de personas y
bienes y para el mantenimiento del orden público, con arreglo a lo dispuesto en
los correspondientes Estatutos y, en su caso, con lo previsto en la Ley de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, podrán desarrollar las facultades de
autorización, inspección y sanción de las empresas de seguridad que tengan su
domicilio social en la propia Comunidad Autónoma y el ámbito de actuación
limitado a la misma".
Lo propio ocurre con la Ley 10/1994, de 11 de julio, de la policía de la
Generalidad -Mossos d'Esquadra, dictada en desarrollo del bloque de la
constitucionalidad, que contempla, entre las funciones propias de policía
administrativa que atribuye al cuerpo de Mossos d'Esquadra, la de "vigilar,
inspeccionar y controlar las empresas de seguridad privada, sus servicios y
actuaciones, y los medios y el personal a su cargo, en los términos establecidos
en la legislación vigente" (art.12.2.h).
5. Expuesto el marco normativo vigente, y con el fin de configurar nuestra ratio
decidendi, importa recordar ahora lo principal de nuestra doctrina en materia de
"seguridad pública", puesto que las partes litigantes discrepan del alcance de
sus respectivas facultades en dicha materia, siendo por ello su delimitación la
clave para la resolución de estos conflictos. Pues bien, dicha doctrina, con el
precedente de las SSTC 33/1982, de 8 de junio, y 117/1984, de 5 de diciembre,
arranca al menos de la STC 104/1989, de 8 de junio, y está resumida, entre
otras, en las más recientes SSTC 175/1999, de 30 de sep-tiembre, 148/2000, de 1
de junio, y 235/2001, de 13 de diciembre.
Conforme consta anotado en esta doctrina constitucional, hemos declarado que la
materia "seguridad pública", entendida, según tempranamente avanzáramos ya en la
citada STC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3, como "actividad dirigida a la
protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden
ciudadano", incluye "un conjunto plural y diversificado de actuaciones,
distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad
tuitiva del bien jurídico así definido. Dentro de este conjunto de actuaciones
hay que situar, incluso de modo predominante, las específicas de las
organizaciones instrumentales destinadas a este fin y, en especial, las que
corresponden a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, a que se refiere el art. 104
CE. Pero, por relevantes que sean, esas actividades policiales, en sentido
estricto, o esos servicios policiales no agotan el ámbito material de lo que hay
que entender por seguridad pública en cuanto que concepto delimitador de la
competencia, aun sólo ejecutiva, de los poderes públicos. Otros aspectos y otras
funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y atribuidas a otros
órganos y autoridades administrativas... componen, sin duda, aquel ámbito
material" (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3).
Lo que positivamente significa, que "la actividad policial es una parte de la
materia más amplia de la seguridad pública" (STC 175/1999, FJ 7). Y
negativamente que "no puede sostenerse que cualquier regulación sobre las
actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita
siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones de los cuerpos de policía o
asimiladas, pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones
administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia
seguridad pública, no se incardinen en el ámbito de la actividad de dichos
cuerpos" (STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 8). Dicho en otros términos, no
es posible realizar "una identificación absoluta entre la materia seguridad
pública y las actuaciones que son propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
es decir, no se reduce la normativa propia de la seguridad pública a regular las
actuaciones específicas de la llamada Policía de seguridad" (STC 148/2000, de 1
de junio, FJ 6).
La aludida no identificación absoluta entre la materia "seguridad pública" y el
ámbito propio de la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad reclama, ante todo, delimitar
con precisión este último ámbito, pues no puede olvidarse que, partiendo de las
previsiones del bloque de la constitucionalidad antes reproducidas, hemos
declarado que "es en orden a la organización de aquella policía autónoma y a los
correspondientes servicios policiales no estatales respecto de lo que la
Comunidad Autónoma... ha asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en
relación con otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública" (STC
148/2000, FJ 7). Por tanto, procede delimitar el ámbito competencial de la
Generalidad de Cataluña relativo a su policía propia. A tal fin han de hacerse
dos precisiones.
La primera de ellas es que el ámbito competencial correspondiente a la creación
de policías autonómicas comporta no sólo "una referencia orgánica sino también
funcional" (STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 3), doble referencia que tiene
no obstante muy concretado su ámbito: comprende sólo, además de la organización
de la policía autónoma, el ejercicio dentro de su territorio autónomo de las
funciones o servicios policiales no estatales, que es así, en consecuencia, el
"único espacio en el que la Generalidad de Cataluña puede desenvolver las
competencias estatutarias relativas a su Policía propia" (STC 235/2001, de 13 de
diciembre, FJ 8).
La segunda precisión consiste en señalar que el ámbito de la actividad
estrictamente policial también incluye las potestades administrativas que le son
complementarias o inherentes, pero la identificación de estas últimas no es
siempre una tarea sencilla. Principalmente porque "no resulta fácil distinguir
en ocasiones lo que debe entenderse por funciones o servicios policiales en
sentido estricto... de otros servicios y actividades de distinta naturaleza y
semejante finalidad. También es verdad que, aunque lógicamente identificables
por criterios tales como su contenido o la clase de órganos y autoridades a
quienes se encomiendan, ciertas facultades administrativas no son separables,
por su inherencia o complementariedad, de las tareas de prevención e
investigación de hechos delictivos y persecución de los culpables, del
mantenimiento del orden ciudadano y otras análogas que se atribuyen a los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad" (por todas, STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 4).
Una vez así delimitado, aún con el margen de indefinición aludido, el ámbito
propio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, conviene insistir en el criterio
antes indicado de que dicho ámbito constituye el "único espacio en el que la
Generalidad de Cataluña pueda desenvolver las competencias relativas a su
policía propia". Aplicando estos criterios, hemos concluido, en lo que ahora
aquí más nos interesa, que cuando las facultades administrativas en discusión
"no guarda[n] relación alguna con la actividad policial" la competencia para
ejercerlas corresponde al Estado, habida cuenta que en tales supuestos "la
existencia de [una] Policía autónoma no modifica la titularidad estatal de la
competencia controvertida" (STC 117/1984, de 5 de diciembre, FJ 5).
En definitiva, han de incardinarse en el ámbito competencial de las Comunidades
Autónomas que dispongan de policía de seguridad propia todas aquellas facultades
que, bien por su especificidad o bien por inherencia o complementariedad, sean
propias de las funciones o servicios policiales que hayan asumido con arreglo a
lo dispuesto en los respectivos Estatutos y en la Ley Orgánica de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad. Por el contrario, corresponderán al Estado, además de los
servicios policiales que en todo caso han quedado reservados a las fuerzas y
cuerpos de seguridad del Estado, las restantes potestades o facultades
administrativas que, siendo relevantes para la seguridad pública, no sean sin
embargo propias ni inherentes de las funciones o servicios policiales, según han
sido definidos por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y por la
Ley Orgánica a que se remite el art. 104.2 CE.
Procede, asimismo, indicar que la determinación de que la actividad
controvertida sea o no de naturaleza policial (en sentido estricto o por
inherencia) sólo puede derivarse de la ponderación de su contenido y finalidad,
de acuerdo con nuestra doctrina tradicional sobre los criterios de incardinación
competencial (por todas, STC 197/1996, de 3 de noviembre, FJ 3), y no de la
apreciación meramente mecánica de la relación que los órganos estatales a los
que se haya atribuido su ejercicio puedan tener con la organización policial.
Por último, debemos dejar constancia de que el hecho de que el Estatuto catalán
no mencione de modo expreso a la seguridad privada no puede significar,
contrariamente a lo que opina el Abogado del Estado, que la Comunidad Autónoma
carezca ya por este motivo de toda competencia sobre el personal de seguridad.
Será así, si las funciones ejecutivas en conflicto no guardan vinculación
específica significativa con la competencia autonómica derivada de la creación
de su propia policía de seguridad, que es, según se ha indicado, la única
excepción que el art. 149.1.29 CE contempla a la competencia exclusiva del
Estado en materia de "seguridad pública". En otro caso, esto es, si dicha
vinculación específica existe, la conclusión habrá de ser lógicamente muy
distinta.
En suma, nuestro canon de enjuiciamiento se concreta en que en materia de
"seguridad pública" al Estado le corresponden todas las potestades normativas y
ejecutivas, salvo las que se deriven de la creación de policías autonómicas en
el marco de la Ley Orgánica a la que se refiere el art. 149.1.29 CE. Esta última
competencia incluye una doble dimensión orgánica y funcional respecto de los
correspondientes servicios policiales y también la actividad administrativa que
les sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad.
6. Resta por señalar que el enjuiciamiento de las actuaciones administrativas
que constituyen el objeto de estos conflictos no puede resultar condicionado por
las previsiones de la Ley estatal 23/1992, de seguridad privada, y de la Ley
catalana 10/1994, de policía de la Generalidad, pues ya hemos avanzado que no
forman parte del bloque de la constitucionalidad, siendo obvio que no puede
atenderse a lo que en un determinado momento haya establecido el legislador
ordinario sino, exclusivamente, a lo que se derive de dicho bloque.
En todo caso, y en relación con este extremo, no está de más señalar que la
disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992 y el art.12.2 h) de la Ley
10/1994 tienen un contenido normativo que no determina, de modo expreso y
directo y sin realizar complicadas operaciones de inferencia, el ámbito
competencial concreto que haya de corresponder a una u otra Administración en
relación con las funciones administrativas que aquí se controvierten.
Y ello porque el art. 12.2 h) de la Ley catalana, que prevé la intervención de
la Generalidad en relación con las empresas de seguridad y el personal a su
cargo, declara que dicha intervención es a título de "policía administrativa",
lo que no permite prolongarlo en términos de "policía de seguridad". Además las
facultades de la Generalidad sobre dichas empresas han de acomodarse, según el
precepto, a "los términos establecidos en la legislación vigente", es decir, en
lo que aquí interesa, a la que dicte el Estado en materia de "seguridad
pública".
La disposición adicional cuarta de la Ley estatal tampoco aporta luz a la
controversia porque, sobre lo ya dicho, la misma se refiere, in genere, a la
actuación de las empresas de seguridad, las cuales desarrollan una actividad que
no resulta necesariamente reconducible en sus diversas manifestaciones a la
materia de "seguridad pública" y, por ello, tampoco esclarecen respecto a las
actuaciones administrativas objeto de conflicto, que están, éstas sí, según
hemos visto, directamente relacionadas con dicha materia.
Con arreglo al canon de enjuiciamiento expuesto debemos, pues, resolver los
presentes conflictos de competencia acumulados.
7. Comenzaremos nuestro enjuiciamiento abordando, en primer lugar, el examen de
los preceptos impugnados del Reglamento de seguridad privada, aprobado por Real
Decreto 2364/1994, siendo conveniente su agrupamiento en bloques homogéneos de
acuerdo con su contenido.
Con esta finalidad distinguiremos dos bloques de ar-tículos:
a) En primer lugar, el constituido por los arts. 52.3, 54.5 b), 55, 56, 58, 60 y
65.1 y 3. Todos ellos forman parte del título II (personal de seguridad),
capítulo I (habilitación y formación) de dicho Reglamento.
De la lectura de este capítulo I se deduce que el personal de seguridad privada,
para ostentar tal condición en cualquiera de las modalidades profesionales que
se reconocen, debe obtener la correspondiente habilitación del Ministerio de
Justicia e Interior. Para ello, deberá satisfacer una serie de requisitos
generales y específicos, entre los que se encuentra la superación de las pruebas
que acrediten los conocimientos y la capacitación necesarios. Los módulos
formativos que deben ser superados se imparten en centros habilitados por la
Secretaría de Estado de Interior, pudiendo exigirse una formación práctica
posterior. Tras ello se prevé un procedimiento de habilitación que culmina con
la expedición de la correspondiente tarjeta de identidad profesional. Por último
también se regulan los supuestos de pérdida de la habilitación obtenida, lo que
se traduce en la devolución de la tarjeta de identidad.
b) En segundo lugar incidiremos en los arts. 81.1 c) y 2 y 86.2, que forman
parte del capítulo II (funciones, deberes y responsabilidades) del mismo título
II.
Estos preceptos se refieren a un aspecto muy concreto del régimen funcional del
personal de seguridad privada cual es el relativo al empleo de armas u otras
medidas de defensa en el servicio. La especificidad de la cuestión controvertida
hace innecesaria la descripción general de la normativa de dicho capítulo II.
8. Procede, pues, iniciar el análisis del primer bloque de preceptos.
a) Los arts. 52.3, 54.5 b) y 55 disponen lo siguiente:
"Art. 52. Disposiciones comunes.
3. Para el desarrollo de sus respectivas funciones, el personal de seguridad
privada habrá de obtener previamente la correspondiente habilitación del
Ministerio de Justicia e Interior, con el carácter de autorización
administrativa, en expediente que se instruirá a instancia de los propios
interesados (artículo 10.1 de la LSP)."
"Art. 54. Requisitos específicos.
5. Detectives privados:
b) Estar en posesión de diploma de detective privado, reconocido a estos efectos
en la forma que se determine por Orden del Ministerio de Justicia e Interior y
obtenido después de cursar las enseñanzas programadas y de superar las
correspondiente pruebas."
"Art. 55. Fecha y acreditación.
Los requisitos establecidos en los dos artículos anteriores deberán reunirse en
la fecha de terminación del plazo de presentación de la solicitud para la
participación en las pruebas a que se refiere el artículo 58 de este Reglamento
de la Secretaría de Estado de Interior, y se acreditarán en la forma que se
determine en las correspondientes convocatorias."
Estos artículos regulan los requisitos que deben cumplir quienes pretendan
obtener la habilitación como personal de seguridad privada en cualquiera de su
modalidades. Se trata de requisitos que han de ser cumplidos en la fecha de
terminación del plazo de presentación de la solicitud para la participación en
las pruebas cuya superación se exige (art. 55).
Como se ha recogido en los antecedentes el Letrado de la Generalidad de Cataluña
reprocha a todos estos ar-tículos que dispongan la intervención de órganos
estatales en la habilitación del personal (art. 52), en el reconocimiento del
diploma de detective privado (art. 54) y en la presentación de la solicitud para
participar en las pruebas (art. 55). Considera que todas estas actuaciones son
de naturaleza ejecutiva o aplicativa y que han de corresponder a la Generalidad
cuando se trate de habilitar al personal de empresas de seguridad privada
domiciliadas y con ámbito de actuación en Cataluña, toda vez que se trata de
actuaciones estrechamente vinculadas a las competencias autorizatorias y de
control que la Generalidad realiza respecto de las empresas de seguridad [art.
12.2 h) de la Ley 10/1994 y disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992].
El Abogado del Estado rechaza este planteamiento, pues, aduce, no puede
producirse una yuxtaposición entre las competencias que la Generalidad ejerce
respecto de las empresas de seguridad y las correspondientes al personal, toda
vez que aquéllas desenvuelven su actividad en un ámbito diferente al del
personal desde la perspectiva de la distribución competencial, ámbito
competencial diferente que la Ley 23/1992 siempre distingue.
Pues bien, de entrada hemos de señalar que los planteamientos realizados por
ambas representaciones procesales no pueden ser atendidos, pues se sustentan en
previsiones de la legalidad ordinaria que no constituyen canon de
constitucionalidad, según hemos expuesto en los precedentes fundamentos
jurídicos 4 y 6.
Ateniéndonos a dicho canon, las actuaciones administrativas de carácter
aplicativo que se impugnan tienen como finalidad, todas ellas, habilitar a
determinadas personas para que puedan ejercer las funciones que son propias del
"personal de seguridad privada". El Reglamento de seguridad privada distingue
perfectamente entre los requisitos exigidos para obtener la habilitación que
permite acceder a la condición de personal de seguridad (capítulo I del título
II) y las funciones, deberes y responsabilidades de dicho personal una vez
habilitado.
Para enjuiciar estos preceptos debemos tener también en cuenta tanto el sentido
o finalidad de los títulos competenciales, constitucionales y estatutarios como
"el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es
decir el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla
aplicable al caso" (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3, con cita de otras).
Pues bien, se aprecia que los preceptos que estamos examinando regulan
actuaciones administrativas que no constituyen actividad propiamente policial,
ni actuaciones administrativas inherentes a lo policial, ya que es obvio que el
contenido y finalidad de estos artículos se dirigen, simplemente, a la obtención
de una habilitación como personal de seguridad privada y de un diploma de
detective privado, actividades independientes y separadas, como ya se ha dicho,
de la propiamente policial, único ámbito sobre el que, en materia de seguridad
pública, la Generalidad de Cataluña ha asumido competencias de acuerdo con
nuestro canon.
En conclusión los arts. 52.3, 54.5 b) y 55 no vulneran las competencias de la
Generalidad de Cataluña.
b) Los arts. 56, 58 y 60 regulan el proceso de formación a que se someten
quienes pretenden adquirir la ha-bilitación de "personal de seguridad privada" y
el propio procedimiento de habilitación. Dichos preceptos establecen:
"Art. 56. Formación previa.
1. Los vigilantes de seguridad y los guardas particulares de campo en sus
distintas modalidades habrán de superar los módulos profesionales de formación
técnico-práctica asociados al dominio de las competencias que la Ley les
atribuye.
Los conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes a alcanzar en dichos
módulos, así como su duración serán determinados por el Ministerio de Justicia e
Interior, previo informe favorable de los Ministerios de Educación y Ciencia, y
de Trabajo y Seguridad Social, así como del Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación respecto a los guardas particulares del campo, y del Ministerio de
Industria y Energía respecto de los vigilantes de seguridad especialidad de
explosivos y sustancias peligrosas.
2. Dichos módulos formativos se realizarán en los centros de formación
autorizados por la Secretaría de Estado de Interior, pudiendo completarse con
módulos de formación práctica en puestos de trabajo, evaluados con arreglo a los
criterios que se determinen. A su superación se extenderá un diploma
acreditativo, con arreglo al modelo que se establezca."
"Art. 58. Pruebas. Contenido.
Los aspirantes que hayan superado el curso o cursos a que se refiere el artículo
56 podrán solicitar su participación en las pruebas oficiales de conocimientos y
capacidad que para cada especialidad establezca el Ministerio de Justicia e
Interior y que versarán sobre materias sociales, jurídicas y técnicas
relacionadas con las respectivas funciones, así como, en su caso, sobre destreza
en el manejo de armas de fuego."
"Art. 60. rgano competente.
Las tarjetas de identidad profesional, una vez superadas las pruebas, serán
expedidas por el Director general de la Policía, salvo las de guardas
particulares del campo en sus distintas modalidades, que serán expedidas por el
Director general de la Guardia Civil."
Como ha quedado expuesto la representación procesal de la Generalidad de
Cataluña achaca a las facultades administrativas centralizadas previstas en
estos artículos igual tacha que las ya examinadas e igual fundamento. Además,
específicamente respecto del art. 56.2, considera que se vulneran las
competencias de la Generalidad en materia de enseñanza (art. 15 EAC), citando en
su apoyo la STC 122/1989.
El Abogado del Estado, por su parte, también mantiene su posición, sosteniendo
que estos preceptos se inscriben en la competencia estatal en materia de
seguridad pública.
Desde la perspectiva de la posible vulneración por estos preceptos de las
competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de policía propia hemos de
descartar la existencia de esa vulneración por las mismas razones que se han
expuesto respecto de los artículos precedentes, pues se trata de facultades
administrativas que, por su contenido y finalidad se encauzan a la regulación de
la formación previa y del contenido de unas pruebas dirigidas a habilitar al
personal de seguridad privada, lo que en absoluto guarda relación con las
competencias de la Generalidad de Cataluña, sobre su propia policía.
Debemos, no obstante valorar también si, como sostiene el Letrado de la
Generalidad, el art. 56.2 infringe las competencias de aquélla en materia de
enseñanza, y ello con apoyo en la invocada doctrina de la STC 122/1989, o si,
por el contrario, tal vulneración no se produce.
El criterio sostenido por la Generalidad también debe ser rechazado, pues la
atribución a órganos estatales de la autorización de centros en los que se
imparten los módulos formativos y la correlativa expedición del diploma
acreditativo constituye una regulación que, ni se inscribe en la materia de
"enseñanza", ni queda descalificada desde la perspectiva del orden
constitucional de competencias por la doctrina de la STC 122/1989, aducida por
el Letrado de la Generalidad.
En dicha Sentencia resolvimos una controversia competencial atinente a la
habilitación de guías y guías-intérpretes que desempeñaban su actividad en la
Comunidad Autónoma de Cantabria, habilitación que, según la norma autonómica,
otorgaba la Comunidad Autónoma al amparo de su competencia en materia de
"turismo" y que el Abogado del Estado consideraba que debía realizar el Estado a
tenor de sus competencias en materia de "enseñanza" (art. 149.1.30 CE).
En cuanto al encuadramiento de este art. 56.2 en la materia de enseñanza, el
mismo no puede prosperar de acuerdo con la doctrina de la propia STC 122/1989,
pues en la misma dijimos que "la competencia reservada al Estado por el citado
art. 149.1.30 de la Constitución comprende como tal "la competencia para
establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus
distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista
académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir,
aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller,
Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la es-pecialidad
correspondiente, Licenciado, Arquitecto, In-geniero, Doctor), así como comprende
también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para
homologar los que no sean expedidos por el Estado". Y esta misma doctrina se
reitera en la STC 82/1986. Es claro, por tanto, que la competencia que los
órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención,
expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a
la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia
Constitución utiliza en el art. 36, y que implícitamente admite, como parece
obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en
sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este
Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se
condicionan determinadas actividades "a la posesión de concretos títulos
académicos", y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las
profesiones tituladas como aquellas "para cuyo ejercicio se requieren títulos,
entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de
dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia".
Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador,
atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la
vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión
titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la
Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva"
(STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3).
Proyectando esta doctrina sobre el presente supuesto debemos negar que la
habilitación controvertida y las actuaciones formativas complementarias puedan
incardinarse en la materia de enseñanza.
En efecto, este Tribunal descartó entonces que la cuestión planteada se
encuadrara en la materia de enseñanza con la argumentación que hemos
reproducido, indicando también que "no es dudoso a este propósito que la
habilitación de guías y guías-intérpretes de turismo es un modo de intervención
administrativa que atañe a la ordenación del turismo en un determinado espacio
territorial" (STC 122/1989, FJ 2), concluyendo de todo ello que la habilitación
impugnada se había atribuido legítimamente a la Comunidad Autónoma en razón a su
competencia exclusiva en materia turística.
En igual sentido nos hemos pronunciado en la STC 118/1996, donde señalamos que
"es así posible que, dentro del respeto debido al derecho al trabajo y a la
libre elección de profesión u oficio (art. 35 CE), y como medio necesario para
la protección de intereses generales, los poderes públicos intervengan el
ejercicio de ciertas actividades profesionales, sometiéndolas a la previa
obtención de una autorización o licencia administrativa o a la superación de
ciertas pruebas de aptitud. Pero la exigencia de tales requisitos,
autorizaciones, habilitaciones o pruebas no es, en modo alguno, equiparable a la
creación o regulación de los títulos profesionales a que se refiere el art.
149.1.30 CE, ni guarda relación con la competencia que este precepto
constitucional reserva al Estado, debemos concluir que el de transportista no es
un título profesional, sino un título administrativo -como por lo demás lo
denomina la propia Ley- habilitante para el ejercicio de dicha actividad. Los
arts. 42 a 46 de la LOTT no regulan, pues, las condiciones de obtención de un
título profesional, sino las condiciones de obtención del título administrativo
que habilita para la realización del transporte por carretera y de las
actividades auxiliares y complementarias del mismo" (STC 118/1996, de 27 de
junio, FJ 24).
Por tanto, en este supuesto, encuadrada la controversia en materia de "seguridad
pública", las actuaciones administrativas relativas a la habilitación del
personal de seguridad privada corresponden al Estado ex art. 149.1.29 CE, de
acuerdo con lo razonado anteriormente.
En cuanto al art. 60, la expedición de las tarjetas de identidad profesional han
de corresponder también al Estado por estar directamente conectada con la
superación de las pruebas que determinan la habilitación.
En conclusión, los arts. 56, 58 y 60 no vulneran las competencias de la
Generalidad.
c) Debemos abordar ahora el examen del art. 65.1 y 3, relativo a la devolución
de la tarjeta de identidad, devolución que ha de producirse como consecuencia de
que se incurra en algunos de los supuestos de pérdida de la habilitación que se
regulan en el artículo precedente.
Nos encontramos, pues, con una obligación que se impone al personal de seguridad
que está en el ejercicio de sus funciones. El artículo impugnado dispone:
"Art. 65. Devolución de la tarjeta de identidad.
1. En los casos a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior, el
personal de seguridad privada deberá hacer entrega, en el plazo de diez días, de
su tarjeta de identidad profesional y, en su caso, de la licencia y la guía de
pertenencia del arma, al jefe de seguridad y al jefe de personal de la empresa
en la que presten servicios, que, a su vez, las entregará en las dependencias de
la Dirección General de la Policía o de la Guardia Civil, según corresponda.
3. Cuando sea un detective privado con despacho propio el que pierda su
condición, deberá entregar en el mismo plazo, además, salvo en el supuesto de
que la actividad del despacho sea continuada por otro despacho de detective
privado, el libro-registro necesario con arreglo a los dispuesto en el artículo
108 del presente Reglamento, y depositar en la Dirección General de la Policía
la documentación concerniente a las investigaciones realizadas. Dicha
documentación permanecerá en el nuevo despacho de detective privado o en la
Dirección General de la Policía, durante un plazo de cinco años, a disposición
de las personas que hubieran encargado la investigación y tuvieran derecho a
ella; y, transcurrido dicho plazo, se procederá a la destrucción de la misma."
Comenzando nuestro enjuiciamiento de este artículo por su apartado 1, procede
dejar sentado que la devolución de la tarjeta de identidad profesional y, en su
caso, de la licencia y de la guía del arma son consecuencia de la pérdida de la
habilitación por haberse producido algunas de las circunstancias que se regulan
en el precedente art. 64.1.
Pues bien, la pérdida de la habilitación sólo puede ser acordada por quien la
otorgó, esto es, por el órgano estatal competente, lo que determina, a su vez,
que la tarjeta de identidad, la licencia y la guía del arma sean entregadas
también a los órganos estatales, dada la estrecha relación existente entre dicha
documentación y la existencia o no de habilitación.
En definitiva, no se aprecia vulneración de las competencias de la Generalidad
en este punto, aunque hay que precisar que aquélla ha de estar informada con la
máxima celeridad de las pérdidas de las habilitaciones que se produzcan (a
través de la Junta de seguridad u otro órgano de cooperación que corresponda),
de manera que la policía autónoma pueda atender a sus obligaciones con la máxima
eficacia.
El apartado 3, plantea una problemática que guarda conexión en cuanto a su
primer inciso, es decir, en cuanto al control del libro-registro, con la
doctrina contenida en nuestra STC 175/1999, donde enjuiciamos si los
libros-registro y otros sistemas alternativos de la documentación que estaban
obligados a llevar determinados establecimientos (de compraventa de muebles,
ropa y otros efectos y de alquiler de coches) debía ser puesta a disposición de
los órganos policiales estatales o de la policía autónoma.
En esta Sentencia afirmamos la competencia autonómica sobre dicho control, pues
"el dato de la caracterización de las funciones cuestionadas como propias de los
servicios policiales determina de principio la inserción en el ámbito
competencial de la Comunidad Autónoma", lo que conllevaba la apreciación de que
lo significativo para precisar la Administración competente fuera "el control
que debe ejercerse sobre la actividad de unos establecimiento que están situados
en el País Vasco" (STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 6).
En este caso hay que aplicar la misma doctrina, pues el art. 108 del Reglamento,
al que remite el precepto impugnado, impone a los detectives la llevanza de un
libro-registro que, según se desprende de aquél artículo, guarda indudable
relación con la actividad estrictamente policial.
Por tanto, el libro-registro debe ser entregado a los órganos policiales
autonómicos, si bien en cuanto a este punto hay que insistir de nuevo en el
principio de que resultaría perturbador que el segmento de actividad registrada,
que entra en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, "pudiera
traducirse en un vacío informativo del Estado respecto a ella, por las posibles
repercusiones de esa información en el conjunto. Si bien la necesidad de evitar
ese resultado, de todo punto rechazable, no es razón suficiente para alterar la
titularidad primaria de la competencia de quien la tiene atribuida, según las
determinaciones específicas del bloque de la constitucionalidad, la necesidad de
atender aquella necesidad llama de modo inmediato a la posible puesta en juego
de los mecanismos de coordinación y cooperación, que pueden ser todo lo intensos
que se estimen convenientes para el logro del objetivo de la seguridad pública,
cuya tutela corresponde al Estado" (STC 175/1999, FJ 7), lo cual nos conduce a
que la Generalidad de Cataluña, titular de la competencia de control que estamos
examinando, ha de poner a disposición del Estado la información correspondiente
a través de la Junta de seguridad o del instrumento de coordinación que se
determine.
Aún hay que indicar, respecto de este apartado 3, que la vulneración de la
competencia autonómica que se ha apreciado en el primer inciso se extiende
también a su segundo inciso, relativo a "la documentación concerniente a las
investigaciones realizadas" por el detective privado que pierde su condición,
que deberá continuar, como dice el segundo inciso, en el nuevo despacho de
detective privado o en la Dirección General de la Policía. Puesto que dicha
documentación debe permanecer a la sola disposición de los clientes que
encargaron la investigación durante cinco años hasta su destrucción, y con
independencia de que la proximidad del órgano policial pudiera hacer conveniente
que el depósito documental sea custodiado por la Generalidad por razones de
eficacia administrativa, es lo cierto que aquélla documentación también puede
mantener conexión en ciertos supuestos con las competencias policiales de la
Generalidad, lo que justifica que se le atribuya su custodia, sin perjuicio del
establecimiento de los necesarios mecanismos de coordinación y cooperación con
el Estado en los que venimos insistiendo.
En conclusión, el art. 65.3 vulnera las competencias de la Generalidad de
Cataluña.
d) Por último, procederemos al examen de los artículos 81.1 c) y 2 y 86.2 del
Reglamento, que disponen lo siguiente:
"Art. 81. Prestación de servicios con armas.
1. Los vigilantes sólo desempeñarán con armas de fuego los siguientes servicios:
c) En los siguientes establecimientos, entidades, organismos o inmuebles, cuando
así se disponga por la Dirección General de la Policía en los supuestos que
afecten a más de una provincia, o por los Gobiernos Civiles, valoradas
circunstancias tales como la localización, el valor de los objetos a proteger,
la concentración del riesgo o peligrosidad, la nocturnidad u otras de análoga
significación:
1.º Dependencias de Bancos, Cajas de Ahorro y entidades de crédito.
2.º Centros de producción, transformación y distribución de energía.
3.º Centros y sedes de repetidores de comunicación.
4.º Polígonos industriales y lugares donde se concentre almacenamiento de
materias primas o mercancías.
5.º Urbanizaciones aisladas.
6.º Joyerías, platerías o lugares donde se fabriquen, almacenen o exhiban
objetos preciosos.
7.º Museos, salas de exposiciones o similares.
8.º Los lugares de caja o donde se concentren fondos, de grandes superficies
comerciales o de casinos de juego.
2. Cuando las empresas, organismos o entidades titulares de los establecimiento
o inmuebles entendiesen que en supuestos no incluidos en el apartado anterior el
servicio debiera ser prestado con armas de fuego, teniendo en cuenta las
circunstancias que en el mismo se mencionan, solicitarán la correspondiente
autorización a la Dirección General de la Policía, respecto a supuestos
supraprovinciales o a los Gobiernos Civiles, que resolverán lo procedente,
pudiendo autorizar la formalización del correspondiente contrato."
"Art. 86. Arma de fuego y medios de defensa.
2. Los vigilantes de seguridad portarán la defensa que se determine por el
Ministerio de Justicia e Interior, en los supuestos que asimismo se determinen
por dicho Ministerio."
En relación con el art. 81.1 c) y 2 el Letrado de la Generalidad de Cataluña no
objeta la regulación material, pero considera que la autorización del desempeño
del servicio con armas por parte de órganos estatales en ambos supuestos
conculca las competencias autonómicas relativas a su Policía.
El Abogado del Estado discrepa de este planteamiento y señala que la Generalidad
no ha asumido ninguna competencia sobre el personal de seguridad privada, pues
constituye una submateria de la seguridad pública (art. 149.1.29 CE). Además
aduce que estos artículos, que regulan la utilización de armas, se inscriben en
la competencia exclusiva del Estado sobre "régimen de producción, comercio,
tenencia y uso de armas"(art. 149.1.26 CE).
Acerca de la cuestión que aquí se suscita hay que tener en cuenta que en nuestra
STC 32/1993 ya examinamos una controversia competencial que, en uno de sus
aspectos, se concretaba en el alcance que pudiera tener la regulación atinente
al armamento que pudiera emplear el Cuerpo de Agentes Rurales y, al respecto,
nos pronunciamos indicando que la normativa vigente "no puede ser otra que la
establecida por el propio Estado, que es al que corresponde en exclusiva la
decisión última sobre la tenencia y uso de armas (art. 149.1.26 CE)" (STC
32/1993, de 1 de febrero, FJ 3).
En este caso la Generalidad no discute que el Estado sea competente para regular
los supuestos en que el personal de seguridad privada pueda excepcionalmente
prestar su servicio con armas de fuego, sino sólo la determinación de los casos
concretos en los que, en el marco de las previsiones del precepto, procede
efectivamente prestar así el servicio, mediante la valoración de las
circunstancias que lo imponen en cada ocasión.
Pues bien, no hay duda que todas esas circunstancias remiten a un juicio
prospectivo sobre los peligros que potencialmente pueden comprometer la
integridad de determinados establecimientos o inmuebles y, de este modo, a una
actividad típica y genuinamente policial, pues la prevención y protección frente
a los riesgos que amenazan la seguridad de personas y bienes, con independencia
ahora en este último caso de su titularidad pública o privada, obviamente lo es.
Esta caracterización de las potestades administrativas consideradas como propias
de las funciones policiales determina que la competencia para autorizar los
servicios que los vigilantes de seguridad pueden prestar con armas bajo
determinadas circunstancias corresponde a los órganos policiales de la
Generalidad de Cataluña.
Por tanto el art. 81.1 c) y 2 vulnera las competencias de la Generalidad de
Cataluña.
En cuanto al art. 86.2, el juicio ha de ser distinto. El mismo contiene una
regulación de los medios de defensa que puedan portar los vigilantes de
seguridad. Esta regulación que, ciertamente, no responde a la competencia
estatal regulada en el art. 149.1.26 CE, no por ello deja de incluirse en el
ámbito competencial reservado al Estado (art. 149.1.29 CE), pues incide
directamente en el ámbito de la seguridad pública, sin afectar a las
competencias de la Generalidad en materia de policía En efecto, la Orden del
Ministerio de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995, que deberemos enjuiciar
a continuación, ha realizado el correspondiente desarrollo reglamentario de este
precepto en su art. 19 (que no ha sido impugnado por la Generalidad de
Cataluña), y en el mismo se aprecia que los medios de defensa regulados
constituyen un instrumento de coerción que tiene una indudable trascendencia
para la seguridad pública y que, por lo dicho excede del ámbito competencial de
la Generalidad.
En suma el art. 86.2 no infringe las competencias de la Generalidad.
9. Una vez enjuiciados los preceptos impugnados del Reglamento de seguridad
privada, procede hacer lo propio respecto de los de la Orden de 7 de julio de
1995, agrupándolos, asimismo, en bloques normativos según su contenido.
a) Examinaremos, en primer lugar, los arts. 1, 2 (en conexión con el anexo 2) y
3 que disponen lo siguiente:
"Art. 1. Requisitos de autorización de centros.
Los titulares o promotores de centros de formación en los que se pretendan
impartir enseñanzas de formación y actuación de personal de seguridad privada
solicitarán la correspondiente autorización de la Secretaría de Estado de
Interior, que, a propuesta de la Dirección General de la Policía, resolverá los
procedente en función de los requisitos que se establecen en el anexo 1 de la
presente Orden.
La pérdida de alguno de dichos requisitos de dichos requisitos dará lugar a la
revocación de la autorización."
"Art. 2. Requisitos de acreditación de profesores.
Los profesores de los centros de formación a que se refiere el apartado anterior
habrán de estar acreditados, previa comprobación de que reúnen los requisitos
que se determinan en el Anexo 2 de esta Orden.
Con la finalidad indicada, se constituirá en la Dirección General de la Policía
una Comisión de Valoración del Profesorado, integrada por expertos en las
distintas materias, que habrá de emitir informe sobre la concurrencia de los
requisitos de acreditación."
"Art. 3. Inspección de los centros de formación.
La Dirección General de la Policía realizará actividades inspectoras de la
organización y funcionamiento de los centros de formación autorizados, para
garantizar que se cumplen los requisitos precisos para su autorización, y que
los cursos de actualización se adecuan a los previsto en el art. 57 del
Reglamento de Seguridad Privada (RCL 1995, 65 y 194).
No obstante en los casos de creación de centros de formación específicos y
exclusivos para guardas particulares del campo, las facultades de inspección,
así como los de propuesta de autorización y de acreditación de los profesores,
serán ejercidas por la Dirección General de la Guardia Civil."
El Letrado de la Generalidad de Cataluña atribuye a estos preceptos la
infracción de las competencias estatutarias de aquélla en las materias de
"policía" y "enseñanza" (arts. 13.2 y 15 EAC). La vulneración se produce, en su
opinión, porque dichos artículos y los Anexos correspondientes atribuyen a
órganos estatales las competencias de autorización de los centros de formación
personal de seguridad, de acreditación de los profesores de dichos centros y la
inspección de los mismos, facultades todas ellas de naturaleza ejecutiva o
aplicativa que son propias de la materia de "enseñanza" proyectada, a su vez,
sobre la materia "policía propia" de la Generalidad.
El Abogado del Estado rechaza esta pretensión y considera que estos artículos se
inscriben en el ámbito de la "seguridad pública" (art. 149.1.29 CE), que no
resulta limitado por las competencias policiales de la Generalidad.
La impugnación debe ser rechazada con apoyo en la fundamentación expuesta en el
FJ 8 b), al examinar el art. 56.2 del Reglamento de seguridad privada.
En dicho fundamento jurídico hemos dejado sentado que la autorización de centros
de formación del personal de seguridad privada se incardina, desde la
perspectiva del sistema constitucional y estatutario de distribución de
competencias, en la materia "seguridad pública", y que este encuadramiento
determina la operatividad de la competencia ejecutiva del Estado en razón al
contenido y finalidad perseguidos por estos preceptos, lo que impide atribuirles
el carácter de complementariedad o inherencia respecto de lo estrictamente
policial que determinaría la competencia de la Generalidad de Cataluña.
Correlativamente en el mismo fundamento jurídico 8 b) hemos descartado la
incidencia del título competencial relativo a la enseñanza.
Este planteamiento es plenamente aplicable al art. 1 y al anexo 1 y se extiende
por conexión o consecuencia a los arts. 2 y 3 y al anexo 2, pudiendo concluirse
que los tres primeros artículos y anexos correspondientes de la Orden no
conculcan las competencias de la Generalidad de Cataluña.
b) En segundo lugar abordaremos el análisis de los arts. 9, 13 (en conexión con
el anexo 5) y 14. Estos preceptos disponen:
"Art. 9 Pruebas para vigilantes de seguridad y guardas particulares del campo.
Quienes hayan obtenido el diploma a que se refiere el apartado sexto, podrán
presentarse a las pruebas de selección que sean oportunamente convocadas por la
Secretaría de Estado de Interior, acreditando el cumplimiento de los requisitos
generales y específicos determinados en los art. 53 y 54 del Reglamento de
Seguridad Privada, en la forma dispuesta en el art. 59 de dicho Reglamento.
En la resolución de convocatoria, se determinarán las correspondientes pruebas,
las fechas de su celebración, los modelos de solicitud y las dependencias de la
Dirección General de la Policía, para la realización de las relativas a los
vigilantes de seguridad y sus especialidades, y las de la Dirección General de
la Guardia Civil, para las relativas a los guardas particulares del campo y de
sus especialidades."
"Art. 13. Tarjeta de identidad profesional.
La Tarjeta de identidad profesional del personal de seguridad privada tendrá las
características que se determinan en el Anexo 5 a la presente Orden.
La Tarjeta de identidad profesional ha de ser formada por su titular, en
presencia del funcionario que se la entregue, y tendrá un período de validez de
diez años, a contar desde la fecha de su expedición, sin perjuicio de la
necesidad de obtención de duplicados cuando se hubiere perdido, sustraído o
deteriorado de modo que sea difícil la identificación."
"Art. 14. Cartilla profesional.
La cartilla profesional de los vigilantes de seguridad y guardas particulares
del campo se ajustará a las características que se determinen y al modelo que se
apruebe por la Secretaría de Estado de Interior, a propuesta de la Dirección
General de la Policía y de la Dirección General de la Guardia Civil,
respectivamente.
La cartilla profesional se entregará con la Tarjeta de identidad profesional y,
en su caso, con el distintivo; y la Jefatura Superior de Policía o Comisaría
Provincial correspondiente, o en su caso la Comandancia de la Guardia Civil,
sellará la primera hoja.
Las anotaciones de las altas y bajas se efectuarán por las empresas en el
momento en que se produzcan, cumplimentándose las de los cursos por los centros
de formación, y las relativas a las menciones honoríficas, por la Jefatura
Superior de Policía, Comisaría Provincial o Comandancia de la Guardia Civil
correspondiente.
Cuando finalice la relación laboral entre la empresa de seguridad y el personal
obligado a disponer de la mencionada cartilla, la empresa la entregará a su
titular, bajo cuya custodia deberá permanecer hasta su entrega a la nueva
empresa que le contrate."
Como también se ha expuesto el Letrado de la Generalidad de Cataluña reprocha a
estos preceptos que las facultades de carácter ejecutivo que regulan se
atribuyan a órganos estatales, reiterando las fundamentación que sostiene la
vinculación de aquellas facultades con lo policial, oponiéndose a ello el
Abogado del Estado.
Los arts. 9 y 13 guardan conexión con los arts. 56.1 y 60 del Reglamento de
seguridad privada, preceptos que hemos considerado constitucionales en el
fundamento jurídico 8 b) por tratarse de actuaciones administrativas cuyo
contenido y finalidad no son policiales. Por lo tanto procede ahora reiterar el
mismo criterio, que no puede ser enervado por el alegato del representante
procesal de la Generalidad de que la tarjeta de identidad profesional deba
incorporar la mención de dicha institución cuando se expida a favor del personal
de empresas de seguridad que estén domiciliadas en Cataluña y realicen su
actividad en su territorio, toda vez que la tarjeta de identidad profesional es
expresiva de la habilitación estatal y posibilita el ejercicio profesional en
toda España.
Por tanto los arts. 9 y 13 y el anexo 5 no infringen las competencias de la
Generalidad de Cataluña.
Tampoco lo hacen los dos primeros párrafos del art. 14, que regulan las
características de la cartilla profesional, su entrega y sellado de la primera
hoja, atribuyendo estas facultades a órganos estatales, pues les resulta
aplicable la misma doctrina que a los restantes preceptos de este bloque.
Distinta ha de ser, no obstante, nuestra respuesta en cuanto a la competencia
estatal para anotar también en la cartilla profesional las menciones
honoríficas. La Generalidad de Cataluña impugna esta previsión con fundamento en
la competencia para conceder esas distinciones honoríficas que le reconoce la
regla 18 de la disposición adicional única del Reglamento de seguridad privada.
Pues, en su opinión, carece de sentido que siendo la Generalidad la competente
para conceder las mencionadas distinciones no lo sea también, sin embargo, para
proceder a su oportuna anotación en la correspondiente cartilla profesional.
Este argumento impugnatorio debe ser, en efecto, atendido, bien que con alguna
precisión por nuestra parte. Es innegable que la concesión de las distinciones
honoríficas y su consecuente anotación en las cartillas profesionales de los
interesados son funciones íntimamente relacionadas. Sin embargo, la anotación de
esas distinciones, a diferencia de su concesión, que consiste o presupone por
definición una valoración policial sobre el desempeño de las correspondientes
funciones, no es una actividad característica de la policía de seguridad. Más
bien constituye, junto con las demás anotaciones que son preceptivas, un
elemento del sistema de control administrativo de la vida profesional de los
vigilantes de seguridad y los guardas particulares de campo ideado por la Orden
impugnada.
Ahora bien, su calificación como función de naturaleza administrativa y, por
tanto, ajena en principio al ámbito característico de la actividad de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no ha de impedir sin embargo que la policía de
la Generalidad esté habilitada para efectuar la correspondiente anotación de la
distinciones que conceda, toda vez que se trata sin duda de una actividad
inseparable, por su inherencia y complementariedad, de la valoración policial
que justifica su concesión, por lo que ha de considerarse asimilada a las
funciones policiales atribuidas a la Policía autónoma; lo que reclama
necesariamente su unificación competencial en una misma instancia territorial.
En conclusión, el párrafo tercero del art. 14 vulnera las competencias de la
Generalidad.
c) Procede examinar, por último, los arts. 22 y 23 que establecen lo siguiente:
"Art. 22. Uniformidad.
Se establece la uniformidad de los vigilantes de seguridad, con arreglo a las
características técnicas que se determinen por la Secretaría de Estado de
Interior, y que estará integrada por las [prendas que se detallan minuciosamente
para el personal masculino y femenino en las modalidades de invierno y
verano]...
El color de uniforme de los vigilantes de seguridad de cada empresa o grupo de
empresas de seguridad privada, con la finalidad de evitar que se confunda con
los de las Fuerzas Armadas y con los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
necesitará estar aprobado previamente por la Dirección General de la Policía, a
solicitud de la empresa o empresas interesadas."
"Art. 23. Excepciones al deber de uniformidad.
Excepcionalmente, para los servicios que hayan de prestarse en el exterior de
inmuebles y cuando las condiciones climatológicas lo aconsejen, los vigilantes
podrán usar, con el uniforme descrito en el apartado anterior, pantalón de agua,
botas de media caña, botas de agua y gorra.
Cuando se prestaren servicios en centrales nucleares, empresas o industrias en
las que se produzcan, fabriquen o manipulen sustancias o productos que impliquen
peligro para la integridad física o la salud de las personas, los vigilantes
podrán portar las prendas adecuadas que establezca la empresa fabricante y
manipuladora, ostentando el distintivo sobre las mismas.
En cualquiera de los casos contemplados en los párrafos anteriores, las empresas
de seguridad promoverán la sustitución de las citadas prendas ante el
correspondiente Gobernador civil, que resolverá lo procedente."
La Generalidad de Cataluña reivindica, respecto del art. 22, "la autorización
del uniforme". El alcance de esta pretensión no se concreta.
Pues bien, las funciones a que se refiere el precepto nada tienen que ver con
las tareas policiales que están comprometidas en la garantía de la seguridad y
el orden públicos, ni con las administrativas inherentes a las mismas, por lo
que su atribución al Estado no lesiona tampoco las competencias autonómicas que
derivan de la creación de su propia policía, y sin perjuicio de que esa
atribución competencial al Estado exige la intervención de la Generalidad
aplicando los mecanismos de cooperación y colaboración previstos por el
ordenamiento con el fin de que aquél disponga de la opinión e información
oportunas respecto del color y las características del uniforme propio de los
Mossos d'Esquadra.
Por tanto, el art. 22 no vulnera las competencias de la Generalidad.
Respecto al art. 23, debemos distinguir dos aspectos de su contenido. En cuanto
a los dos primeros párrafos nada opone la Generalidad. La tacha se atribuye al
tercer párrafo, que confiere al Gobernador Civil la autorización de la
sustitución excepcional de la uniformidad ordinaria en determinados supuestos.
Esta pretensión no puede ser atendida, pues la regulación no se refiere a una
autorización excepcional para momentos o casos concretos, sino que tiene una
dimensión de aplicabilidad general en los supuestos descritos por el precepto,
que no afecta a la Generalidad en materia de policía. Por tanto, debe aplicarse
igual criterio que respecto del art. 22.
En conclusión, el art. 23 tampoco infringe la competencias de la Generalidad de
Cataluña.
Fallo:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que
le confiere la Constitución de la Nación Española,
Ha decidido
1.º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia planteado por el
Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el Real Decreto
2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de seguridad
privada y, en consecuencia, declarar:
a) Que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña las facultades de
ejecución atribuidas a órganos de la Administración General del Estado por los
arts. 65.3 y 81.1 c) y 2 del Reglamento de seguridad privada.
b) Desestimar el conflicto en todo lo demás.
2.º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por el
Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra la Orden del Ministerio
de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995, y, en consecuencia, declarar:
a) Que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña las facultades de
ejecución atribuidas a órganos de la Administración General del Estado por el
párrafo tercero del art. 14 de dicha Orden Ministerial.
b) Desestimar el conflicto en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".
Dada en Madrid, a nueve de junio de dos mil cinco.-María Emilia Casas
Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier
Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay
Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala
Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
Voto:
Voto particular que formula el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel
respecto de la Sentencia dictada en los conflictos positivos de competencia
acumulados números 1903/1995 y 3768/1995
Con el mayor respeto a la opinión de la mayoría, discrepo del fallo estimatorio
a que se ha llegado en esta Sentencia, en lo referente al pronunciamiento
relativo al art. 81.1.c) y 2 del Reglamento de seguridad privada, y justifico
este Voto particular en el sentido siguiente.
En materia de "seguridad pública" el art. 149.1.29 CE atribuye al Estado la
competencia exclusiva, "sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías
por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos
Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica".
Como decíamos en la STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 3, la redacción de
este precepto constitucional pone de manifiesto que ya en él se establecen
salvedades ("sin perjuicio de...") que en cierto sentido vienen a modular la
exclusividad de la competencia estatal, proclamada en el párrafo inicial del
art. 149 CE. De esas salvedades pueden derivarse, en su caso, límites, en razón
del contenido de los Estatutos de las diferentes Comunidades Autónomas y de la
Ley Orgánica a la que la norma constitucional confía la regulación del marco al
que ha de ajustarse la creación de policías por las referidas Comunidades.
En la precitada Sentencia, además, se afirmaba que por esta razón no basta
únicamente la conexión de una determinada función con la materia seguridad
pública para encuadrarla competencialmente en ésta sino que, además del dato
positivo de esa posible conexión, que se daría en todos los casos de funciones
policiales, es necesario el negativo de la inexistencia de vinculación
específica con la competencia derivada de la "creación" de la policía
autonómica, cuyo ámbito competencial no comporta sólo una referencia orgánica,
sino también funcional.
Por otra parte, es rigurosamente cierto, según expresa la Sentencia de la
mayoría y hemos afirmado en otras, que en ocasiones, no es fácil establecer la
distinción entre lo que deba entenderse por funciones o servicios policiales en
sentido estricto y otros servicios y actividades de distinta naturaleza y
semejante finalidad. Y también es verdad que, aunque lógicamente identificables
por criterios tales como su contenido o la clase de órganos y autoridades a
quienes se encomiendan, ciertas facultades administrativas no son separables,
por su inherencia o complementariedad, de las tareas de prevención e
investigación de hechos delictivos y persecución de los culpables, del
mantenimiento del orden ciudadano y otros análogos que se atribuyen a los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 4; en igual
sentido, STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 5, y 235/2001, de 13 de
diciembre, FJ 6).
El anterior panorama se completa cuando se tiene en cuenta que corresponden al
Estado los servicios policiales que con exclusividad han quedado reservados a
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En este sentido, el Estatuto de
Autonomía de Cataluña reserva en todo caso, dichas Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, bajo la dependencia del Gobierno, los servicios policiales
de carácter extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia de puertos,
aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida del
territorio nacional de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería,
extradición y expulsión, emigración e inmigración, pasaportes, documento
nacional de identidad, tráfico, armas y explosivos, resguardo fiscal del Estado,
contrabando y fraude fiscal y las demás funciones que directamente les
encomienda el art. 104 de la Constitución y las que les atribuya la Ley orgánica
que lo desarrolle".
Precisamente en relación con estos supuestos reservados a los servicios
policiales del Estado ya afirmamos en la STC 175/1999, de 30 de septiembre, (FJ
6), que estas actuaciones policiales "requieren, todas ellas, de un grado de
homogeneidad en su prestación". Y en dicha Sentencia llegábamos a la conclusión
de que el sistema de controles objeto de la controversia era competencia de la
Comunidad Autónoma del País Vasco, precisamente porque la estructura de
verificación y registro de establecimientos localizados en un ámbito territorial
determinado del que entonces tratábamos no se encontraba incluido entre los
supuestos reservados y, por tanto, el nivel o grado de homogeneidad requerido en
la prestación del servicio no era equiparable al de aquellos.
Por la misma razón, en la STC 23/1993, de 1 de febrero (FJ 3), al analizar otra
controversia competencial que, en lo que ahora interesa, planteaba el problema
del armamento que el Cuerpo de Agentes Rurales debiera portar en actos de
servicio, rechazamos la pretensión actora al considerar que la normativa
autonómica establecía que "en cuanto al armamento, el cuerpo de agentes rurales
se rige por la normativa vigente en la materia", normativa vigente, decíamos,
que no puede ser otra que la establecida por el propio Estado, "que es al que
corresponde en exclusiva la decisión última sobre la tenencia y el uso de armas
(art. 149.1.26 CE). El precepto reglamentario se limita a imponer al agente
rural el deber de llevar obligatoriamente "el arma que corresponda" cuando se
encuentre en acto de servicio, imposición que ha de estimarse entra dentro de la
competencia propia de la Comunidad Autónoma de regular el Cuerpo de Agentes
Rurales, sin que, aparte de establecer esta obligación del funcionario, disponga
nada sobre qué tipo de arma ha de ser utilizada, cuestión que la norma
autonómica remite a la normativa vigente, de competencia estatal, que es de la
que se deriva que este tipo de policía rural o forestal porte armas".
De lo precedentemente expuesto se deduce, en mi opinión, que todo lo referente a
la utilización de armas por el personal de las empresas de seguridad privada
forma parte de los supuestos reservados a los servicios policiales del Estado,
puesto que dicha determinación, como indicaba en sus alegaciones el Abogado del
Estado, forma parte de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art.
149.1.26 CE en materia de "régimen de producción, comercio, tenencia y uso de
armas".
La tenencia y uso de armas, por otra parte, requiere y demanda, por razones
obvias, el más alto grado de homogeneidad en las actuaciones policiales en todo
el territorio del Estado. Desde esta perspectiva, creo que la exclusiva
competencia estatal en este ámbito no debe detenerse en la mera definición
normativa de los tipos de servicios que los miembros de empresas de seguridad
privada podrán realizar con armas de fuego, como se afirma en la Sentencia de la
que discrepo, sino que comprende la autorización, caso a caso, de su uso. El
carácter estrictamente inseparable e inherente de la facultad administrativa de
autorización de uso de armas de fuego en cada supuesto concreto, previa
valoración de las circunstancias que lo imponen en cada ocasión, respecto de la
potestad de regular los supuestos en que este personal puede excepcionalmente
prestar sus servicios con este tipo de armas, aconseja que esta competencia se
residencie en el Estado al que, no se olvide, "corresponde en exclusiva la
decisión última sobre la tenencia y uso de armas (art. 149.1.26 CE)" (STC
32/1993, de 1 de febrero, FJ 3).
La necesidad, por otra parte, de asegurar la referida homogeneidad adquiere
mayor relevancia cuando, como se desprende del precepto controvertido del
Reglamento (art. 81.1.c y 2), la autorización administrativa para el empleo de
armas de fuego puede concederse, no sólo en los supuestos estrictamente
previstos en dicha normativa, sino, también, en "supuestos no incluidos", y
teniendo en cuenta, no únicamente las circunstancias que se enumeran en el
precepto, sino, además, "otras de análoga significación".
No obstaculiza la anterior conclusión la circunstancia de que las potestades
administrativas consideradas sean propias de las funciones policiales lo que, en
otras circunstancias, determinaría que la competencia correspondiera a los
órganos policiales de la Generalidad, en cuanto, en este caso, estamos en uno de
los supuestos reservados a los servicios policiales del Estado. Tampoco sirve al
efecto la instrumentación de criterios de eficacia policial. Como ya dijimos en
la STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 5, "es evidente que la seguridad pública,
como resultado, depende de la correcta adopción de medidas preventivas y
reactivas íntimamente relacionadas. Pero esta relación no implica necesariamente
la unificación de todas las competencias sobre seguridad pública en un mismo
ente -tesis que, elevada a categoría general, podría tener un efecto reductor de
las autonomías territoriales-, sino que puede y debe establecerse en base a los
instrumentos propios de la colaboración que implícita y recíprocamente impone la
Constitución al Estado y a las Comunidades Autónomas en aquellas materias en que
ejercen competencias compartidas -como, por ejemplo, el normal flujo de la
información obtenida por las distintas administraciones"-. Y en este sentido, el
art. 13.5 de Estatuto de Autonomía de Cataluña dispone la creación de la Junta
de Seguridad, con la misión de coordinar la actuación de la policía de la
Generalidad y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Las anteriores consideraciones, en definitiva, creo que debían haber conducido a
la conclusión de que el art. 81.1.c) y 2 del Reglamento de Seguridad Privada no
vulneraba las competencias de la Generalidad de Cataluña y por lo que el
conflicto, en este punto, debía haber sido desestimado.
Y en este sentido emito mi Voto particular, reiterando mi respeto a la opinión
mayoritaria.
En Madrid, a nueve de junio de dos mil cinco.-Roberto García-Calvo y
Montiel.-Firmado y rubricado.