STC 188/05
Sentencia nº 188/2005, de 7 de julio de 2005
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas
Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de
Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto
García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata
Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón
Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2629/96, promovida por la Sección
Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, en relación con el art. 27.3 j) de la Ley Orgánica 2/1986,
de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, por posible vulneración del
principio non bis in idem (art. 25.1 CE). Han comparecido y formulado
alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha sido
Ponente el Magistrado don Pascual Sala Sánchez, quien expresa el parecer del
Tribunal.
Antecedentes:
I. Antecedentes
1. El día 28 de junio de 1996 tuvo entrada en el Registro General de este
Tribunal escrito del Presidente de la Sección Sexta de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al que
se acompañaba, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el
Auto del referido órgano judicial de 24 de junio de 1996 en el que se acuerda
elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad con respecto al art.
27.3 j) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de
seguridad, por su posible vulneración del principio non bis in idem (art. 25.1
CE).
2. Esta cuestión de inconstitucionalidad trae causa del recurso
contencioso-administrativo núm. 945/94, interpuesto por don José Manuel Terrones
Fernández, agente de la policía municipal de Madrid, contra la resolución del
cuarto teniente de alcalde del Ayuntamiento de Madrid de 21 de octubre de 1993,
confirmada en reposición por resolución de 9 de mayo de 1994, por la que se
impuso al recurrente la sanción de tres años de suspensión de funciones como
autor de una falta disciplinaria muy grave tipificada en el art. 27.3 j) de la
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad.
3. Concluso el procedimiento, y dentro del plazo para dictar Sentencia, la
Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid, al amparo de lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC, acordó,
por providencia de 8 de abril de 1996, oír a las partes personadas y al
Ministerio Fiscal, por término común de diez días, para que alegasen sobre la
procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal en
relación con el referido art. 27.3 j) de la Ley Orgánica 2/1986, de 11 de marzo,
puesto que este precepto podría "implicar una doble sanción por el mismo hecho y
la consiguiente vulneración del principio non bis in idem, el cual va
íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones
recogidos en el artículo 25 de la Constitución".
4. Evacuado el trámite de alegaciones, la representación procesal del
Ayuntamiento de Madrid consideró improcedente el planteamiento de la cuestión de
inconstitucionalidad; la parte recurrente en el procedimiento
contencioso-administrativo interesó que se elevase la cuestión de
inconstitucional, en la medida en que, en su opinión, la norma cuya
constitucionalidad se cuestiona resultaría contraria a nuestra Norma
Fundamental; y el Ministerio Fiscal no se opuso al planteamiento de la misma.
5. En la fundamentación del Auto de planteamiento de la cuestión el órgano
judicial proponente efectúa, en síntesis, las consideraciones siguientes:
a) Comienza por transcribir el precepto cuestionado, que tipifica como falta
disciplinaria muy grave el "haber sido sancionado por la comisión de tres o más
faltas graves en el período de un año" [art. 27.3 j) de la referida Ley Orgánica
2/1986], indicándose que dicho precepto legal ha sido aplicado al policía
municipal recurrente por los actos administrativos impugnados (esto es, por la
resolución de 21 de octubre de 1993, del cuarto teniente de alcalde del
Ayuntamiento de Madrid, confirmada en reposición por la resolución de 9 de mayo
de 1994, de este mismo órgano administrativo), al haber sido sancionado por la
comisión de tres faltas graves mediante otros tantos Decretos de 27 de marzo de
1991, de 9 de septiembre de 1991 y de 2 de febrero de 1992. Estas tres faltas
disciplinarias tuvieron como causa la falta injustificada de asistencia al
servicio durante distintos días de los meses de junio 1990, de septiembre de
1990 y de enero de 1991, respectivamente.
b) Al órgano judicial proponente le suscita dudas la constitucionalidad del tipo
disciplinario reseñado, en la medida en que el mismo podría ser incompatible con
el principio del principio non bis in idem, que encontraría su anclaje
constitucional en el art. 25.1 CE. En este orden de ideas, y tras referirse a la
doctrina elaborada por este Tribunal Constitucional en relación con el referido
principio (citando expresamente las SSTC 2/1981, 159/1985 y 234/1991), considera
que el mismo resulta infringido, y con ello el art. 25.1 CE, por el art. 27.3.j)
de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad,
"toda vez que no sanciona un hecho nuevo sino que se limita a tipificar como
infracción hechos ya sancionados, y ello implica sancionar dos veces un mismo
hecho sin que la segunda sanción tenga como fundamento la protección de un
interés jurídico diferente".
6. Por providencia de la Sección Segunda de este Tribunal de 9 de julio de 1996,
se acordó, en primer lugar, admitir a trámite la cuestión de
inconstitucionalidad planteada; en segundo lugar, dar traslado de las
actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los
Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno
de la Nación, a través del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del
Estado, al objeto de que en el plazo improrrogable de quince días pudieran
personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes;
y, en tercer lugar, publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial
del Estado", publicación ésta que tuvo lugar en el BOE núm. 175, de 20 de julio
de 1996.
7. Por medio de escrito, cuya entrada en este Tribunal tuvo lugar el 19 de julio
de 1996, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de
personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos
prevenidos en el art. 88.1 LOTC.
8. En escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 19 de julio
de 1996 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que esta Cámara no
se personaría en el proceso ni formularía alegaciones, remitiendo a la Dirección
de Estudios y Documentación de la Secretaría General de la misma para todas las
actuaciones de la Cámara que este Tribunal pudiese precisar.
9. El Abogado del Estado, en nombre del Gobierno de la Nación, presentó
alegaciones en el presente proceso constitucional mediante escrito registrado en
este Tribunal el 22 de julio de 1996, en el que termina suplicando la
desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, "declarando en
su día la plena conformidad del precepto cuestionado a la Constitución
Española". Estas alegaciones pueden resumirse en los siguientes términos:
a) Comienza su argumentación la Abogacía del Estado con la doble precisión de
que, por un lado, no hay duda "de que el precepto cuestionado es aplicable al
caso, en cuanto que representa el fundamento legal que da cobertura a la sanción
impuesta y discutida luego en vía contencioso-administrativa", y de que, por
otro, el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad "parece
admitir la concurrencia de las tres identidades de sujeto, de hechos y de
fundamento que integran el principio "non bis in idem"".
b) Partiendo de esta base, el Abogado del Estado argumenta que en el presente
caso no existe, realmente, una identidad de hechos. En tal sentido, considera
que "el Sr. Terrones no ha sido sancionado de nuevo por cada una de las
infracciones graves cometidas, enjuiciadas y sancionadas en su día, sino por el
hecho de haber cometido tres infracciones graves en un período inferior a un
año. Aquí hay ya un hecho nuevo que tiene por objeto inmediato no los hechos
constitutivos de las infracciones aisladamente consideradas, sino las sanciones
ya aplicadas, en su conjunto o suma de todas ellas así como su específica
proyección temporal. El hecho es nuevo, en la medida en que no puede
determinarse su existencia más que a partir del instante que hace posible la
afirmación de haberse cometido la última de las tres infracciones, haber sido
sancionada y haber quedado firme el acto que la impone, añadiéndose además la
circunstancia [de] que las infracciones han sido sancionadas en un período
inferior a un año. El que es hecho nuevo, nos lo prueba, por tanto, la
consideración de que no podemos reconocer su existencia más que a partir del
instante en que se han sancionado tres faltas graves y las sanciones se agrupan
en el espacio temporal determinado de un año. No puede haber identidad entre dos
cosas cuando nacen en momentos distintos y por causas diferentes. Las sanciones
graves se impusieron al recurrente en vía administrativa por infracción culpable
de deberes propios. La sanción muy grave se impone por el número, carácter y
circunstancias temporales de las infracciones precedentemente sancionadas. Entre
las infracciones graves y la infracción muy grave hay una relación de causa a
efecto, pero no una relación de identidad".
c) El tema de la finalidad perseguida por el tipo correspondiente a la
infracción muy grave ahora cuestionado es abordado a continuación, indicando la
Abogacía del Estado que la existencia de esta falta disciplinaria no se debe al
"mero prurito de sancionar lo ya sancionado, sino porque la reincidencia en las
infracciones y su concentración en el tiempo revelan una mayor gravedad que la
que pondría de manifiesto la consideración aislada de cada infracción. En
efecto: la repetición del acto infractor siempre se ha considerado como
manifestación de un mayor grado de culpabilidad, y como hecho merecedor de una
mayor retribución punitiva".
En este sentido, y tras referirse a la evolución histórica del castigo de la
reincidencia, señala que "en ciertas leyes de más reciente cuño" se ha tratado
"de que la propia enumeración de tipos reabsorba a las circunstancias
modificativas. Tal es el caso de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para
la reforma de la función pública, y su Reglamento de régimen disciplinario de 10
de enero de 1986, en los que se nos presenta como mera reproducción de una regla
de alcance mucho más general. Lo que estos preceptos regulan, no es otra cosa
que una mera agravación de la responsabilidad por reincidencia, que no ofrece
otras diferencias respecto de la fórmula quizá más usual en las leyes
administrativas de configurarla como circunstancia agravatoria del tipo, que el
dato adjetivo y secundario de que en un caso la reincidencia opera un incremento
de la sanción del tipo básico, y en el caso que nos ocupa la agravación toma la
forma de nueva sanción. Bien se comprende que esta diferencia es obligada como
simple consecuencia de la opción técnica elegida: si no se quieren establecer
circunstancias agravantes, pero sí agravar la responsabilidad por reincidencia,
la única solución es la de configurar la reincidencia como una especie de
infracción autónoma, como hace, en efecto, la ley cuestionada. Por otra parte,
esta última configuración se traduce en una diferencia de signo procedimental:
la reincidencia no se juzga simultáneamente con la infracción sustantiva que la
motiva, sino que se enjuicia tras ella y de manera independiente. La
Administración debe abrir un nuevo procedimiento cuyo único objeto es definir la
existencia de "la nueva infracción" representada por la reincidencia, y cuyo
presupuesto básico es la firmeza de unas sanciones ya aplicadas".
Pues bien, continúa argumentando el Abogado del Estado, la técnica "de agotar la
medida de la responsabilidad en los tipos sustantivos ofrece la ventaja de un
mayor grado de certeza en las previsiones aplicativas del derecho sancionador,
aunque ofrezca el inconveniente de impedir una flexibilidad, muchas veces
necesaria para la justa ponderación de las infinitas formas de conducta que
pueden desplegarse bajo un tipo determinado. Al margen de las deficiencias
prácticas que puedan apreciarse en la aplicación de los tipos sancionadores por
el menor margen de valoración de las conductas, no cabe duda que desde la
perspectiva del principio constitucional de legalidad, del que la regla non bis
in idem es manifestación concreta, las exigencias de aquél se ven sobradamente
cumplidas, ya que la prefiguración normativa de la agravación se produce en un
grado máximo: la reincidencia no es una circunstancia abstracta que requiera un
margen de apreciación en cada caso, o que precise del recurso a la analogía con
otros preceptos más concretos que la definan -como ocurre en no pocas normas
administrativas-, sino que gracias, precisamente, a su transformación en tipo
sustantivo, recibe una definición precisa y acabada que -como ocurre en el caso
de la norma cuestionada-determina el número y carácter de las infracciones que
la definen, así como el espacio de tiempo en que aquéllas han de producirse.
Otro tanto cabría decir respecto de los aspectos procedimentales. El incremento
de la sanción, derivado de la reincidencia no es un mero apéndice o consecuencia
automática de un pronunciamiento sustantivo sancionador, sino que encarna un
procedimiento distinto con todos sus trámites y garantías propios. Acaso el
automatismo presumible en la apreciación de la reincidencia en el enjuiciamiento
de cualquier infracción, trascienda también al procedimiento donde autónomamente
se sanciona la reincidencia, al quedar reducido a la mera comprobación de la
existencia y firmeza de otras resoluciones sancionadoras precedentes".
En todo caso precisa el Abogado del Estado que "no nos toca juzgar las opciones
técnicas del legislador, sino tan sólo el justificar que son precisamente
opciones que responden a una misma finalidad, y que sus resultados serían
equivalentes. Y en tal sentido no se nos podrá negar que lo mismo daría
incrementar la penalidad propia de la tercera infracción grave cometida, con el
contenido de la sanción de reincidencia, que sumar por separado la penalidad
derivada de una infracción muy grave, a las precedentemente impuestas. La
agravación de responsabilidad entraña por sí un incremento o suma de
penalidades, y poco importa la forma y condiciones de la disposición procesal de
los sumandos. Si la agravación de responsabilidad proveniente de su
configuración técnica como "circunstancia modificativa" no afecta al principio
de legalidad ni a la regla non bis in idem, tampoco habrá de afectarle su
configuración como "infracción autónoma"".
En base a las reflexiones anteriores concluye el Abogado del Estado señalando,
en relación con el tipo infractor cuestionado, que: "En la tercera de las
infracciones juzgadas y sancionadas podría haberse adicionado la sanción que
dicho precepto contempla en lugar de haber quedado aquélla perfilada como
sanción consecuente con una infracción autónoma, cuyo presupuesto consiste en la
concurrencia de una pluralidad de infracciones ya sancionadas: "haber sido
sancionado por la comisión de tres o más faltas graves". La diferencia es
puramente nominal y secundaria y la agravante de reincidencia -que es a lo que
en definitiva se reduce la norma cuestionada-queda pues -en palabras de la STC
150/1991- fuera del círculo del principio non bis in idem, y, sobre todo, lo que
se sanciona es "un interés jurídico diferente" contra lo que entiende el Auto de
la Sala proponente de la cuestión, tan diferente como el que resulta entre la
infracción aislada y ocasional y la infracción reiterada en un breve espacio de
tiempo. En la medida en que le sea legítimo al orden jurídico valorar la
culpabilidad de los infractores, seguirán siendo legítimas las agravaciones de
responsabilidad por reincidencia".
10. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito
presentado en el Registro General de este Tribunal el 29 de julio de 1996, en el
que se interesa la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
La argumentación del Ministerio público puede sintetizarse, en lo que aquí
interesa, en los términos siguientes:
a) Sostiene el Fiscal que "[A]unque "el juicio de constitucionalidad no lo es de
técnica legislativa" (STC 341/1993, fundamento jurídico 2.º), no cabe duda -a
juicio de esta representación pública-que determinadas tipificaciones pueden
llevar a consecuencias contrarias al principio de legalidad del art. 25.1 de la
Norma Suprema por la forma en que se encuentran efectuadas por el legislador. El
resultado buscado puede ser acorde a los preceptos y principios
constitucionales, pero los medios para alcanzarlo pueden suponer una quiebra de
las garantías del ciudadano, en cuyo caso este Tribunal debería expulsarlos del
ordenamiento jurídico, en su función de "legislador negativo"". Y esto es
precisamente lo que sucede, en opinión del Ministerio público, en el asunto
ahora enjuiciado: "Si el Legislador -en este caso, orgánico- hubiera pretendido
una agravación de la sanción a imponer al funcionario policial infractor varias
veces en un mismo año, podría haberlo conseguido mediante la técnica de una
agravante específica de reincidencia, incluso muy cualificada, de forma que
fuera la última conducta la que se sancionara más gravemente, teniendo en cuenta
los antecedentes del sujeto. Este Tribunal ya ha declarado la conformidad con la
Norma Suprema de tal técnica, entre otras en SSTC 150/1991 y 152/1992". Pues
bien, considera el Fiscal que "no ha sido ésa la forma de tipificar la
infracción muy grave. La mera circunstancia de que en el expediente del
funcionario consten tres faltas graves impuestas en el período de un año
automáticamente se considera como una infracción muy grave, sancionable mediante
suspensión de empleo y sueldo o incluso con la separación del servicio. El hecho
que da lugar a la infracción aquí discutida no es una "acción u omisión" del
infractor, en la terminología del art. 25.1 de la Constitución, sino una
resolución (la tercera en un año) de la Administración. Sin duda tal resolución
está motivada por una conducta humana, pero tal acción u omisión típica ya ha
sido necesariamente objeto de sanción (de otra forma faltaría el presupuesto de
la infracción muy grave). En palabras de la STC 154/1990, fundamento jurídico 3,
"aplicada una determinada sanción a una específica infracción, la reacción
punitiva ha quedado agotada". No es eso lo que ocurre en el supuesto de autos,
sino que la conducta humana constitutiva de una infracción administrativa, que
ya ha sido sancionada y, por tanto, teóricamente agotada, revive para surtir
efectos como elemento típico de la nueva infracción, esta vez muy grave".
b) El Fiscal señala que este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de
pronunciarse sobre temas similares al que en estos instantes nos ocupa, relativo
a si la norma legal cuestionada "respeta la garantía material de interdicción
del non bis in idem". En este sentido indica que "la STC 53/1994 declaró
inconstitucional[es] los artículos 57.2 y 60 c) de la Ley de pesca fluvial, que
convertían en delito la cuarta infracción administrativa", y que la STC 270/1994
declaró inconstitucional "el artículo 59.3 de la Ley Orgánica de régimen
disciplinario de las Fuerzas Armadas, precisamente por haber permitido la
separación del servicio de un miembro de la Guardia Civil al considerarse falta
muy grave la acumulación de faltas anteriores".
c) Analiza, por último, el Ministerio Público si el tipo cuestionado cumple los
requisitos exigidos para apreciar la existencia del bis in idem. En este orden
de ideas, considera que en este caso concurre "la existencia de un hecho ya
sancionado anteriormente". "Es más -precisa el Fiscal-, es un presupuesto
previsto por el legislador como conditio sine qua non de la nueva infracción".
Más dificultades plantea, según el Ministerio público, determinar "si el bien
jurídico protegido por la nueva infracción típica es el mismo o distinto del
tutelado por las sanciones anteriores. No olvida esta representación pública que
nos encontramos ante una relación de sujeción especial, y que en las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado la disciplina es un principio básico". Ahora
bien, pese a ello entiende el Fiscal que tal principio "es precisamente el
protegido por las sanciones anteriores (basta leer el elenco de infracciones de
la LOFCS). Sin duda no es lo mismo cometer una primera infracción grave que
incurrir en tres en el plazo de un año. Pero si el legislador quisiera agravar
legítimamente la sanción en este último supuesto, debería haber establecido una
previsión específica de reincidencia para la tercera conducta, no una nueva
infracción cuya conducta no es una acción u omisión del funcionario, sino una
serie de resoluciones administrativas recaídas sobre hechos que ya han sido
sancionados previamente, y respecto de los cuales el ius puniendi del Estado se
encuentra ya agotado".
d) El Ministerio Fiscal concluye afirmando "la disconformidad con el artículo
25.1 de la Norma Suprema del precepto cuestionado, pues una misma conducta se
utiliza para sanciones distintas e inconexas entre sí, y el bien jurídico que se
trata de proteger es el mismo, con quiebra del principio non bis in idem".
11. Por providencia de 5 de julio de 2005 se señaló para deliberación y votación
de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
Fundamentos:
1. La presente cuestión de inconstitucionalidad ha sido promovida por la Sección
Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid en relación con el art. 27.3 j) de la Ley Orgánica 2/1986, de
13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, por su posible vulneración del
principio non bis in idem y, por tanto, del art. 25.1 CE, "toda vez -según se
afirma en el Auto de planteamiento de la presente cuestión de
inconstitucionalidad- que no sanciona un hecho nuevo sino que se limita a
tipificar hechos ya sancionados, y ello implica sancionar dos veces un mismo
hecho sin que la segunda sanción tenga como fundamento la protección de un
interés jurídico diferente".
Concretado así por el órgano judicial a quo el debate sobre la corrección
constitucional del precepto señalado, que tipifica como falta disciplinaria muy
grave el hecho de "haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves
en el período de un año", el Abogado del Estado, actuando en nombre del Gobierno
de la Nación, solicita la desestimación de la presente cuestión de
inconstitucionalidad, sosteniendo el ajuste constitucional del tipo
disciplinario cuestionado, con fundamento en los argumentos recogidos de forma
pormenorizada en los antecedentes de esta Sentencia. El Fiscal General de Estado
interesa, por el contrario, su estimación, al considerar incompatible el
referido precepto con el art. 25.1 CE.
2. Centrado en estos términos el presente proceso constitucional, debemos
comenzar su enjuiciamiento recordando que:
a) Según una reiterada jurisprudencia constitucional, que tiene sus orígenes en
nuestra STC 2/1981, de 30 de marzo, el principio non bis in idem tiene su
anclaje constitucional en el art. 25.1 CE, en la medida en que este precepto
constitucionaliza el principio de legalidad en materia sancionatoria en su doble
vertiente material (principio de tipicidad) y formal (principio de reserva de
Ley). Este principio, que constituye un verdadero derecho fundamental del
ciudadano en nuestro Derecho (STC 154/1990, de 15 de octubre, FJ 3), ha sido
reconocido expresamente también en los textos internacionales orientados a la
protección de los derechos humanos, y en particular en el art. 14.7 del Pacto
internacional de derechos civiles y políticos de la ONU -hecho en Nueva York el
19 de diciembre de 1966 y ratificado por España mediante Instrumento publicado
en el BOE núm. 103, de 30 de abril de 1977- y en el art. 4 del Protocolo núm. 7
del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades
fundamentales -que, aunque firmado por nuestro país, aun no ha sido objeto de
ratificación-, protegiendo "al ciudadano, no sólo frente a la ulterior sanción
-administrativa o penal-, sino frente a la nueva persecución punitiva por los
mismos hechos una vez que ha recaído resolución firme en el primer procedimiento
sancionador, con independencia del resultado -absolución o sanción- del mismo" (STC
2/2003, de 16 de enero, FFJJ 2 y 8).
El principio non bis in idem tiene, en otras palabras, una doble dimensión: a)
la material o sustantiva, que impide sancionar al mismo sujeto "en más de una
ocasión por el mismo hecho con el mismo fundamento", y que "tiene como finalidad
evitar una reacción punitiva desproporcionada (SSTC 154/1990, de 15 de octubre,
FJ 3; 177/1999, de 11 de octubre, FJ 3; y ATC 329/1995, de 11 de diciembre, FJ
2), en cuanto dicho exceso punitivo hace quebrar la garantía del ciudadano de
previsibilidad de las sanciones, pues la suma de la pluralidad de sanciones crea
una sanción ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y
materializa la imposición de una sanción no prevista legalmente" [SSTC 2/2003,
de 16 de enero, FJ 3 a); y 229/2003, de 18 de diciembre, FJ 3]; y b) la procesal
o formal, que proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en caso de
que exista una triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, y que tiene como
primera concreción "la regla de la preferencia o precedencia de la autoridad
judicial penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia
sancionadora en aquellos casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no
sólo constitutivos de infracción administrativa, sino también de delito o falta
según el Código penal" [SSTC 2/2003, de 16 de enero, FJ 3 c); y 229/2003, de 18
de diciembre, FJ 3. SSTEDH de 29 de mayo de 2001, en el caso Franz Fischer
contra Austria; y de 6 de junio de 2002, en el asunto Sallen contra Austria].
b) Aunque es cierto que este principio "ha venido siendo aplicado
fundamentalmente para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones
administrativas y penales respecto a unos mismos hechos", esto no significa, no
obstante, "que sólo incluya la incompatibilidad de sanciones penal y
administrativa por un mismo hecho en procedimientos distintos correspondientes a
órdenes jurídicos sancionadores diversos" (STC 154/1990, de 15 de octubre, FJ
3). Y es que en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro
país entre los órganos judiciales penales y la Administración, el principio non
bis in idem opera, tanto en su vertiente sustantiva como en la procesal, para
regir las relaciones entre el ordenamiento penal y el derecho administrativo
sancionador, pero también internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos
en sí mismos considerados, proscribiendo, cuando exista una triple identidad de
sujeto, hechos y fundamento, la duplicidad de penas y de procesos penales y la
pluralidad de sanciones administrativas y de procedimientos sancionadores,
respectivamente. En este último orden de ideas, y desde la perspectiva del
Derecho positivo, tanto el art. 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común, como el art. 5.1 del Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993,
de 4 de agosto, impiden que de nuevo se sancionen administrativamente hechos que
ya hayan sido castigados en aplicación del ordenamiento jurídico administrativo,
siempre que concurra la triple identidad referida. En efecto, el meritado
precepto legal prevé que: "No podrán sancionarse los hechos que hayan sido
sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie
identidad de sujeto, hecho y fundamento"; mientras que el art. 5.1 del indicado
texto reglamentario dispone, por su parte, que: "El órgano competente resolverá
la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la
instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha
recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que
concurra, además, identidad de sujeto y fundamento".
c) El principio non bis in idem despliega sus efectos tanto materiales como
procesales cuando concurre una identidad de sujeto, hecho y fundamento, tal y
como hemos venido afirmando en nuestra jurisprudencia y ha encontrado reflejo en
el Derecho positivo, como lo demuestran los dos preceptos que acaba de
trascribirse que aluden a la misma. En este orden de ideas, hemos indicado que
"la triple identidad constituye el presupuesto de aplicación de la interdicción
constitucional de incurrir en bis in idem, sea éste sustantivo o procesal, y
delimita el contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1
CE, ya que éstos no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y
procedimientos sancionadores, ni siquiera si éstos tienen por objeto los mismos
hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en no
padecer una doble sanción y en no ser sometido a un doble procedimiento
punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento" (SSTC 2/2003, de 16
de enero, FJ 5; y 229/2003, de 18 de diciembre, FJ 3).
d) Este Tribunal ha abordado el juego del principio non bis in idem dentro de
las llamadas relaciones de sujeción o de supremacía especial, afirmando que: "La
existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma, sin
embargo, para justificar la dualidad de sanciones. De una parte, en efecto, las
llamadas relaciones de sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en el
que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la
Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa. Estas
relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y por lo tanto
también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco
respecto de ellas goza la Administración de un poder normativo carente de
habilitación legal, aunque ésta pueda otorgarse en términos que no serían
aceptables sin el supuesto de esa especial relación (vid., entre otras, SSTC
2/1987, 42/1987 y, más recientemente, STC 61/1990). Para que sea jurídicamente
admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue
objeto de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente
protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección" (STC
234/1991, de 10 de diciembre, FJ 2). En base a tal doctrina, este Tribunal ha
considerado, por ejemplo, en el ATC 141/2004, de 30 de abril, que no se producía
una vulneración del principio non bis in idem en un supuesto en el que un
Abogado había sido sancionado penal y disciplinariamente, porque el "genérico
ius puniendi del Estado ha sido ejercido sobre el hoy demandante de amparo
exclusivamente por los órganos jurisdiccionales penales", y la sanción
disciplinaria impuesta al mismo sujeto por los mismos hechos por el
correspondiente Colegio de Abogados, en virtud de una Ley que ha delegado a
estas corporaciones el ejercicio de la potestad disciplinaria en materias
profesionales, tenía "un fundamento diverso del de las penas impuestas por
aquellos órganos jurisdiccionales, fundamento el de aquélla que se encuentra en
la función de vigilar el ejercicio de la abogacía y velar porque dicha actividad
profesional se adecúe a los intereses de los ciudadanos". Y es que, concluimos
entonces, al no existir "la identidad de fundamento entre las sanciones penales
y las colegiales infligidas al demandante no cabe aplicar la alegada
interdicción de duplicidad de sanciones por los mismos hechos, condicionada,
como hemos dicho, a que exista dicha identidad" (FJ 5).
e) La relación entre el principio non bis in idem y la agravante de reincidencia
ha sido objeto, también, de un pronunciamiento de este Tribunal en la STC
150/1991, de 4 de julio, en la que afirmamos la compatibilidad de la agravación
del castigo en caso de reiteración en la comisión de ilícitos con aquel
principio constitucional, indicando, en concreto, que "del propio significado
del non bis in idem se desprende que la agravante de reincidencia del art. 10.15
[del Código penal] no conculca dicho principio constitucional... con la
apreciación [de la] agravante de reincidencia, ya se entienda que afecta al
núcleo del delito o sólo a la modificación de la pena, no se vuelve a castigar
el hecho anterior o los hechos anteriores, por lo demás ya ejecutoriamente
juzgados -art. 10.15 CP- y con efectos de cosa juzgada (efectos que no se ven,
pues, alterados), sino única y exclusivamente el hecho posterior. En este
sentido, es una opción legítima y no arbitraria del legislador el ordenar que,
en los supuestos de reincidencia, la pena a imponer por el delito cometido lo
sea en una extensión diferente que para los supuestos de no reincidencia. Y si
bien es indudable que la repetición de delitos propia de la reincidencia
presupone, por necesidad lógica, una referencia al delito o delitos repetidos,
ello no significa, desde luego, que los hechos anteriores vuelvan a castigarse,
sino tan sólo que han sido tenidos en cuenta por el legislador penal para el
segundo o posteriores delitos, según los casos, bien (según la perspectiva que
se adopte) para valorar el contenido de injusto y su consiguiente castigo, bien
para fijar y determinar la extensión de la pena a imponer. La agravante de
reincidencia, por tanto, queda fuera de círculo propio del principio non bis in
idem" (FJ 9).
3. Partiendo de esta base dogmática, debemos determinar si el precepto
cuestionado en este proceso constitucional (que, recordemos, tipifica como falta
muy grave "el haber sido sancionado por la comisión de tres o más faltas graves
en el período de un año") sirve, en primer término, para sancionar en el ámbito
administrativo disciplinario un hecho o unos hechos distintos a los ya
sancionados con anterioridad por las tres infracciones graves cometidas por un
mismo sujeto en la misma esfera disciplinaria, o, por el contrario, castiga los
mismos hechos; y, en segundo término, si, aun tratándose de los mismos hechos,
la pluralidad de sanciones disciplinarias viene justificada en este caso porque
la sanción disciplinaria impuesta por la autoría de una falta muy grave pudiera
estar destinada a proteger un bien o un interés jurídico (o si se quiere pudiera
tener un fundamento) distinto al tutelado por las tres sanciones con las que se
hayan castigado las infracciones disciplinarias graves cuya comisión en el plazo
de un año integra el tipo de la falta disciplinaria muy grave ahora impugnado, o
si, por el contrario, la sanción disciplinaria muy grave tiene el mismo
fundamento que las tres sanciones disciplinarias graves previamente castigadas.
4. En relación con el primer punto de este planteamiento, ha de sentarse que el
precepto cuestionado pretende castigar hechos realizados por un mismo sujeto ya
sancionados previamente, o, en otros términos más directos, concurre en él el
elemento relativo a la identidad de hechos exigido para la aplicación del
principio non bis in idem. Y es que, en efecto, el tipo impugnado no sanciona
una acción o unas acciones nuevas de un mismo infractor -realmente no se
requiere un nuevo comportamiento ilícito de uno de los sujetos sometidos al
ámbito de aplicación de la Ley Orgánica 2/1986-, sino que se persigue sancionar,
siguiendo un procedimiento disciplinario específico, hechos anteriores que
tienen la particularidad de haber sido castigados previamente por la
Administración con la imposición de tres sanciones disciplinarias graves tras la
conclusión de los correspondientes procedimientos sancionadores. En definitiva,
el art. 27.3 j) de la referida Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad
tipifica como infracción antiguos hechos que, todos ellos, ya han sido
necesariamente sancionados previamente por constituir una infracción grave, lo
que de manera indudable implica una doble sanción para los mismos hechos: una
primera, como constitutivos de una falta grave; y otra, en tanto que
incardinados en la falta muy grave tipificada por el precepto impugnado.
No es ésta, ciertamente, la primera vez que este Tribunal se enfrenta a una
problemática jurídica como la ahora analizada. En este sentido, entendimos en la
STC 270/1994, de 17 de octubre, que había resultado vulnerado el principio non
bis in idem por las resoluciones administrativas y judiciales impugnadas en
amparo al haber impuesto al recurrente la sanción extraordinaria de separación
del servicio (art. 59.3 de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del
régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas) sobre la base, no de la
realización de unos nuevos hechos -que no tuvieron lugar-, sino en virtud de
unos hechos que previamente habían sido castigados todos ellos mediante la
imposición de sanciones por falta grave. Dichas sanciones por falta grave, cuya
reiteración en el tiempo se castigaba, resolvimos entonces, "no podían, una vez
impuestas y cumplidas, dar lugar a la estimación de un ilícito distinto y más
grave que el sancionado en vía ordinaria, constituido exclusivamente por el "mal
comportamiento" del sujeto que la reiterada comisión de faltas graves de
disciplina denotaba" (FJ 8). Y es que "para integrar ese mal comportamiento que
se aduce como fundamento de la sanción extraordinaria, se tuvieron en cuenta,
entre las "sanciones impuestas por falta grave", la recaída en el expediente
núm. 86/89 por causa, precisamente, de "hacer manifestaciones contrarias a la
disciplina y efectuarlas a través de los medios de comunicación", esto es, por
exactamente la misma conducta que, junto a la existencia de tales sanciones
impuestas por falta grave, se hizo valer para justificar la aplicación al
recurrente del art. 59.3 de la [Ley]. De suerte que un mismo hecho -la conducta
sancionada en el expediente núm. 86/89- habría sido a un tiempo desvalorado como
parte integrante del elemento "sanciones impuestas por falta grave" y como
elemento autónomo, lo que ya de por sí supone una evidente vulneración del
principio non bis in idem, implícitamente consagrado en el art. 25.1 CE" (FJ 8).
Es necesario, además, efectuar una consideración específica en relación con las
apreciaciones de la Abogacía del Estado sobre el castigo de la reincidencia:
este Tribunal ha admitido, efectivamente, la constitucionalidad de la agravante
de reincidencia, indicando expresamente que no conculca el principio non bis in
idem. Ahora bien, hemos hecho esta declaración cuando mediante dicha agravante
lo que el legislador pretendía era castigar una conducta ilícita posterior del
mismo sujeto de una manera más severa, sin que ello signifique "que los hechos
anteriores vuelvan a castigarse, sino tan sólo tenidos en cuenta por el
legislador penal para el segundo o posteriores delitos" o, en su caso, para las
posteriores infracciones administrativas (STC 150/1991, de 4 de julio, FJ 9). No
concurre aquí, por lo tanto, una identidad de hechos, sino que los hechos
anteriores han sido castigados con su correspondiente sanción administrativa o
pena, según los casos, y el hecho ilícito posterior ha sido castigado de una
manera más severa por la aplicación de la agravante de reincidencia. La
admisibilidad constitucional de la agravante de reincidencia entendida en los
términos señalados no alcanza, sin embargo, a supuestos donde no nos encontramos
propiamente ante la agravante aplicada a un hecho ilícito o a su castigo, para
hacerlo más severo, sino donde, por el contrario, y como sucede en el tipo ahora
cuestionado, el legislador ha creado un tipo, administrativo o penal, autónomo
prescindiendo absolutamente de la comisión de un hecho nuevo por el infractor. Y
es que en este tipo de supuestos, al no existir un hecho nuevo, se castigan
realmente hechos anteriores del mismo sujeto que ya han sido castigados
previamente, sin que la simple reiteración de sanciones o penas impuestas
previamente constituya un fundamento diferenciado nuevo que haga inaplicable el
principio non bis in idem. Esta última forma de castigar la reincidencia por
parte del legislador, al menos en el caso presente, transciende, por tanto, y
frente a lo que sostiene la Abogacía del Estado, lo que es un mero defecto en la
técnica de legislar ajena al control de este Tribunal [pues "el juicio de
constitucionalidad no lo es de técnica legislativa": SSTC 109/1987, de 29 de
junio, FJ 3 c); 341/1993, de, 18 de noviembre, FJ 2; y 37/2002, de 14 de
febrero, FJ 6], para transformarse, eventualmente, en una lesión del principio
non bis in idem, y, consecuentemente, del art. 25.1 CE.
No hay duda, en definitiva, de que en el caso presente la imposición de la
cuarta sanción (por falta disciplinaria muy grave) no es -como tampoco lo fue en
el recurso de amparo enjuiciado en la STC 270/1994- consecuencia de la comisión
de unos nuevos hechos -en el asunto enjuiciado, los cuartos- constitutivos de un
ilícito disciplinario, sino que sirve para volver a castigar unos hechos ya
castigados con anterioridad mediante la imposición de las correspondientes
sanciones disciplinarias -en el caso presente, tres sanciones por faltas
disciplinarias graves-, siguiendo los oportunos procedimientos administrativos.
Hay, por tanto, una identidad de hechos, entre los que son objeto de castigo
como constitutivos de infracción disciplinaria muy grave y los ya castigados
previamente en tanto que constitutivos de tres faltas disciplinarias graves.
5. Una vez constatada en el asunto ahora enjuiciado la identidad fáctica entre
la falta disciplinaria muy grave y las graves, debemos determinar, a
continuación, si las mismas responden a un mismo fundamento o si, por el
contrario, persiguen la protección de bienes o intereses jurídicos diferentes. Y
es que la doble identidad de sujeto y de hechos apreciada en el precepto
cuestionado en el presente proceso constitucional no supone, por sí sola, la
vulneración del principio non bis in idem. En efecto, nos encontramos ante un
tipo sancionador destinado a castigar a determinados sujetos, los integrados en
los cuerpos y fuerzas de seguridad, que se encuentran en una relación de
sujeción o de supremacía especial. En este tipo de supuestos, este Tribunal ha
permitido, como ya hemos señalado con anterioridad, el doble castigo de un mismo
sujeto por la realización de unos mismos hechos. Ahora bien, hemos exigido que
la doble sanción tuviese un fundamento diferente, esto es, que cada uno de los
castigos impuestos a título principal estuviesen orientados a la protección de
intereses o bienes jurídicos diversos, dignos de protección cada uno de ellos en
el sentir del legislador o del poder reglamentario (previa cobertura legal
suficiente) y tipificados en la correspondiente norma legal o reglamentaria
(respetuosa con el principio de reserva de ley). O, expresado en los términos de
la STC 234/1991, de 10 de diciembre, no basta "simplemente con la dualidad de
normas para entender justificada la imposición de una doble sanción al mismo
sujeto por los mismos hechos, pues si así fuera, el principio ne bis in idem no
tendría más alcance que el que el legislador (o en su caso el Gobierno, como
titular de la potestad reglamentaria) quisieran darle. Para que la dualidad de
sanciones sea constitucionalmente admisible es necesario, además, que la
normativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos hechos
desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no es el mismo
que aquel que la primera sanción intenta salvaguardar o, si se quiere, desde la
perspectiva de una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado" (FJ
2).
En el presente caso todas las sanciones contempladas en el precepto cuestionado
(esto es, tanto la impuesta por la comisión de la infracción muy grave como las
tres graves que constituyen el presupuesto de aquélla) se imponen al policía, no
como ciudadano, sino como funcionario público integrado dentro de la
Administración y, dentro de ella, a su vez, de un sector muy especial como es el
policial (por, recordemos, la ausencia injustificada al servicio durante
distintos días de los meses de junio de 1990, de septiembre de 1990 y de enero
de 1991, las tres graves; y por la comisión de estas tres faltas graves en el
plazo de un año, la muy grave). Partiendo de este presupuesto básico, resulta
evidente que:
a) En la imposición de las cuatro sanciones referidas la relación
jurídico-subjetiva, por un lado, es la misma, pues en todas ellas tramita el
procedimiento sancionador e impone la sanción la Administración policial, y el
sancionado es un sujeto (un policía municipal, en el procedimiento
administrativo concreto del que en definitiva trae causa la presente cuestión de
inconstitucionalidad) sometido al régimen establecido por la Ley Orgánica
2/1986.
b) Por otro lado, el bien jurídico protegido también por todas ellas es
idéntico, siendo reconducible al aseguramiento o a la tutela de la organización
administrativa (en este caso, la policial), de forma tal que esta Administración
pueda llevar a cabo de manera satisfactoria la función de servicio público que
tiene constitucionalmente encomendada.
La conclusión es clara: las sanciones indicadas se enmarcan dentro de la
potestad disciplinaria de la Administración policial y, consecuentemente, se
encuentran dirigidas a asegurar -de manera directa o indirecta- el orden
organizativo interno y el correcto funcionamiento del servicio público policial,
al objeto de permitir una adecuada realización de las funciones constitucional y
legalmente atribuidas a los cuerpos y fuerzas de seguridad, por lo que todas las
referidas sanciones tienen un idéntico fundamento, esto es, protegen un mismo
interés jurídico. En otras palabras, el castigo de la reincidencia o de la
reiteración de los ilícitos contra la disciplina policial perseguido por la
infracción disciplinaria muy grave tipificada en el artículo impugnado (y la
sanción a ella ligada) no tiene como objeto la protección de un interés jurídico
distinto al defendido a través del resto de infracciones (leves, graves o muy
graves), y sus correspondientes sanciones, que (tipificadas en la Ley Orgánica
2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, y en lo que aquí
interesa en el Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de
Policía, aprobado por el Real Decreto 884/1989, de 14 de julio) integran
sustancialmente el régimen disciplinario de los diferentes cuerpos de policía
(además de la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, del régimen disciplinario de
la Guardia Civil, para este instituto armado). Y ello, por supuesto, con
independencia de que mediante la sanción de la reincidencia pretenda castigarse
el plus de desvalor que para el mantenimiento del orden organizativo interno o
de la disciplina tenga el reiterado incumplimiento de las reglas jurídicas
establecidas para asegurar el normal funcionamiento doméstico de la
Administración policial y, en definitiva, para la correcta prestación del
servicio público que ésta tiene encomendado.
6. En definitiva, el art. 27.3 j) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de
fuerzas y cuerpos de seguridad, al tipificar como falta disciplinaria muy grave
el "[H]aber sido sancionado por la comisión de tres o más faltas graves en el
período de un año", resulta contrario a la garantía que representa el principio
non bis in idem en su vertiente material o sustantiva, en la medida en que
mediante dicho precepto se posibilita la duplicidad en el castigo a un
determinado sujeto mediante la imposición de una doble sanción disciplinaria por
la realización de unos mismos hechos, teniendo dichas sanciones un mismo
fundamento. Y, dado que para la imposición de la sanción por la infracción muy
grave tipificada en el precepto cuestionado es necesario seguir un nuevo
procedimiento disciplinario distinto a los cumplimentados para la imposición de
cada una de las tres (o más) sanciones por la comisión de las tres (o más)
faltas graves que integran el tipo cuestionado, existiendo entre ellas, tal y
como ya hemos visto, una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la
aplicación de dicho precepto implicaría también una lesión del principio non bis
in idem, pero esta vez desde la perspectiva formal, procesal o, si se quiere más
correctamente, procedimental.
Fallo:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que
le confiere la Constitución de la Nación Española,
Ha decidido
Estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2629/1996 y, en su virtud,
declarar la inconstitucionalidad, y consiguiente nulidad, de la letra j) del
apartado 3 del artículo 27 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de cuerpos
y fuerzas de seguridad.
Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".
Dada en Madrid, a siete de julio de dos mil cinco.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo
Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier Delgado Barrio.-Elisa
Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge
Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Manuel
Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps. VOTO: Voto particular que formula el
Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel respecto de la Sentencia dictada
en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2629/1996
En el ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 LOTC y con pleno
respeto a la opinión de la mayoría, por medio de este Voto particular expreso mi
discrepancia con el fallo estimatorio a que se ha llegado en esta resolución,
aunque no con su base dogmática, perfectamente expuesta en el fundamento
jurídico 3 de la Sentencia y la cual comparto y asumo, de suerte que justifico
ese parcial aunque esencial disentimiento en el siguiente sentido:
Creo que el demandante, cuando le fue impuesta la sanción correspondiente, con
arreglo a la falta muy grave que ahora se cuestiona, prevista en el art. 27.3 j)
de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, no
fue sancionado otra vez por las infracciones graves cometidas, enjuiciadas y
sancionadas en su día, sino por un hecho distinto: haber cometido estas tres
faltas graves en un período inferior a un año. Hay pues una circunstancia nueva,
no ponderada, valorada, enjuiciada ni sancionada en los procedimientos
disciplinarios previos, y que es objeto de específico castigo en el último, cual
es la proyección temporal de aquellas conductas. Como apuntaba el Abogado del
Estado en sus alegaciones, es claro que este hecho es nuevo, en la medida en que
no puede determinarse su existencia más que a partir del instante que hace
posible la afirmación de haberse cometido la última de las tres infracciones,
haber sido sancionada y haber quedado firme el acto que la impone, añadiéndose
además la circunstancia de que las infracciones hayan sido sancionadas en un
período inferior a un año.
Por tanto, el supuesto de hecho del tipo sancionatorio que ahora se cuestiona no
es el simple y cabal sumando de las tres infracciones graves cometidas y
sancionadas, sino éstas unidas a este determinado (y determinante) elemento
novedoso: su comisión en el período de un año. La sanción muy grave se impone,
consecuentemente, por la concurrencia conjunta de dos elementos diferenciados:
el número y carácter de las infracciones precedentemente sancionadas (tres
sanciones por tres o más faltas graves) y la circunstancia temporal ya indicada.
Esta reiteración en dicho período pone de relieve, además, un especial desvalor,
que la propia Sentencia de la mayoría destaca convenientemente (FJ 5): el
desvalor que, para el mantenimiento del orden organizativo interno o de la
disciplina, tiene el reiterado incumplimiento de las reglas establecidas para
asegurar el normal funcionamiento doméstico de la Administración policial, y, en
definitiva, para la correcta prestación del servicio público que ésta tiene
encomendado.
Desde mi punto de vista, entre las trasgresiones graves que en su día fueron
sancionadas y la infracción muy grave que ahora se discute, existe un elemento
diferenciador esencial (la circunstancia temporal), que impide que pueda
establecerse entre unas y otra una relación de exacta identidad. El precepto
cuestionado en este proceso constitucional está castigando un hecho distinto a
los ya sancionados con anterioridad por las tres infracciones graves cometidas
por el mismo sujeto en la misma esfera disciplinaria. Por otra parte, destacar
que tal concreción---como ya hemos dicho- tiende a garantizar la descripción
típica, dado que al incorporar el elemento temporal se protege un interés
jurídico distinto al tutelado con las sanciones previstas para cada una de las
infracciones graves, aisladamente consideradas, y que no ha sido objeto de
reproche con las sanciones que entonces se impusieron.
De otro lado, creo que este caso presenta algunos matices diferenciales con el
que fue objeto de nuestra atención en la STC 270/1994, de 17 de octubre, citada
repetidamente en la Sentencia mayoritaria, razón por lo que considero que las
conclusiones que allí se alcanzaron no son sin más trasladables al supuesto
actual. En aquella ocasión, las infracciones sancionadas eran las descritas en
los apartados 1 y 3 del art. 59 de la Ley Orgánica del régimen disciplinario de
las Fuerzas Armadas (LORDFA), respectivamente consistentes en "acumular en el
expediente personal informes o notas desfavorables que desmerezcan su
cualificación o aptitud profesional" y "observar conductas gravemente contrarias
a la disciplina, servicio o dignidad militar, que no constituyan delito".
Decíamos entonces (y aquella afirmación resulta ahora de rigurosa aplicación),
que los tipos disciplinarios previstos en el art. 59.1 y 3 LORDFA no pueden ser
"interpretado[s] en el sentido de entender que lo que con [ellos] se pretende es
sancionar una conducta de vida caracterizada por una genérica tendencia a la
indisciplina, de forma que tales sanciones por falta grave no podían, una vez
impuestas y cumplidas, dar lugar a la estimación de un ilícito distinto y más
grave que el sancionado en vía ordinaria, constituido exclusivamente por el 'mal
comportamiento' del sujeto que la reiterada comisión de faltas graves de
disciplina denotaba".
Por esta razón, afirmábamos que, "cuando el art. 59.3 LORDFA se refiere como
fundamento de la sanción extraordinaria que en él se prevé al comportamiento
consistente en "observar conductas gravemente contrarias a la disciplina,
servicio o dignidad militar que no constituyan delito", está definiendo como
motivo de la indicada sanción la realización de actos externos e
individualizables que sean constitutivos de un grave atentado a la "disciplina,
servicio o dignidad militar". Así entendido, el tipo en cuestión no se opondría
a la exigencia de taxatividad derivada del derecho reconocido en el art. 25.1
CE, ya que, pese a su aparente inconcreción, los conceptos acabados de mencionar
resultan perfectamente determinables".
En aplicación de esta doctrina se indicaba que la figura sancionadora
cuestionada incurría en una patente infracción del principio non bis in idem en
cuanto la conducta consistente en "observar conductas gravemente contrarias a la
disciplina", y las dos concretas conductas individualizables, empleadas para
integrar el tipo, eran idénticas y las mismas que ya había sido objeto de
sanción ordinaria anteriormente y, además, afectaba al mismo bien jurídico cuya
lesión había dado lugar a dicha sanción
Pero esto no ocurre en el caso que ahora nos ocupa. En primer término, no se
sanciona un cierto modo de vida o tipo de autor -lo que hubiera resultado
incompatible con los principios constitucionales-, sino actos externos
perfectamente individualizados que lesionan o ponen en peligro un interés
jurídicamente protegido. En segundo lugar, la conducta típica no se limita a
reproducir lisa y llanamente los comportamientos que anteriormente fueron objeto
de sanción, tal como ocurría en el art. 59.1 y 3 LORDFA. Según se ha indicado
anteriormente, el tipo disciplinario incorpora un elemento autónomo y propio,
absolutamente determinante (el elemento temporal, en cuanto exige que las faltas
graves hayan sido sancionadas en el plazo de un año), que impide apreciar la
exacta identidad entre las otras faltas graves y la falta muy grave. En tercer
lugar, finalmente, existe un interés jurídico específicamente protegido distinto
al tutelado con las sanciones ordinarias, y un desvalor adicional (la
reiteración en el incumplimiento) al que no se ha asociado sanción alguna en los
procedimientos anteriores.
Es un sistema, en definitiva, consecuencia de una determinada opción de técnica
legislativa, que no establece una circunstancia agravante de reincidencia pero
sí sanciona específicamente, mediante una infracción autónoma, el especial
desvalor exteriorizado mediante la reincidencia manifestada en la realización de
diversas conductas individualizables en un período temporal concreto y
determinado, especificado en el tipo. Y desde la perspectiva del principio
constitucional de legalidad -del que la regla no bis in idem es manifestación
concreta-, las exigencias de aquél, como indicaba en sus alegaciones el Abogado
del Estado, se ven sobradamente cumplidas, ya que la prefiguración normativa de
la agravación se produce en un grado máximo: gracias a su transformación en tipo
sustantivo, recibe una definición precisa y acabada que determina el número y
carácter de las infracciones que la definen, así como el espacio de tiempo en
que aquéllas han de producirse.
Por todo ello, no comparto la opinión mayoritaria de que en este caso el
legislador haya creado un tipo administrativo autónomo que prescinde
absolutamente del canon de un hecho nuevo por el infractor. Tal hecho nuevo
existe en cuanto el tipo no se reduce a la mera reiteración de sanciones
previamente impuestas (como ocurre en el caso del art. 59.1 y 3 LORDFA) sino a
la reiteración de dichas sanciones en un plazo temporal determinado.
Y, por otra parte, es claro que la simple reiteración de sanción o pena
previamente impuestas no constituye un fundamento diferenciado que haga
inaplicable el principio non bis in idem. Pero en este caso, el elemento
temporal determinante incorporado al tipo aporta un interés jurídicamente
protegido específico y pone de relieve un desvalor que no ha sido previamente
objeto de reproche.
Estamos, pues, ante una situación semejante a la que se produce en el Código
penal, cuando en su art. 147.2 castiga como reo de delito de lesiones al que "en
el plazo de un año" "haya realizado cuatro veces la acción descrita en el art.
617 CP, o en la de su art. 173.2 que impone las penas que allí se indican al que
"habitualmente" ejerza violencia física o psíquica sobre las personas que
asimismo se describen, sin perjuicio de las penas que pudieran corresponder a
los delitos o faltas en que se hubieran concretado los actos de violencia física
o psíquica. Es ese esquema normativo el que con nuestra discrepancia nos
interesa destacar ante los posibles efectos perniciosos que una decisión como la
mayoritariamente acordada puede producir en el ámbito jurisdiccional en cuanto
se presenta con una naturaleza propiciante de justificados planteamientos de
inconstitucionalidad de determinados tipos penales como los precedentemente
referidos.
Por todo ello, y admitiendo la más que probable cascada de cuestiones de
inconstitucionalidad residenciadas en las figuras delictivas precitadas que -a
mi modesto entender- anuncia la decisión adoptada mayoritariamente, manifiesto
mi prevención a dicho efecto y mi respetuosa discrepancia con tal determinación.
Y en tal sentido, emito este Voto particular.
Las anteriores consideraciones, pues, creo que debían haber conducido a la
desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada en este proceso
constitucional.
Y en este sentido emito mi Voto particular, reiterando mi respeto a la opinión
mayoritaria.
Madrid, a siete de julio de dos mil cinco.-Roberto García-Calvo y Montiel.