ATC 781/85
ATC 781/1985, de 13 de noviembre
Policía Nacional sometido a disciplina militar fue arrestado por falta leve por
reyerta con compañero, que vino acompañada de traslado. Se alega la ilegalidad
de esta sanción que vulneraba su libertad de residencia reconocida en el
artículo 19 CE, así como el hecho de que entendía que se le había juzgado por un
Tribunal de Honor prohibido para la Administración Civil que suponía la Policía
nacional, igualmente entiende vulnerado el principio de igualdad por cuanto el
otro participante en los hechos no fue trasladado. Por el contrario el TC admite
los límites a los que puede verse sometido la libertad de circulación, como era
el caso a la vez que recuerda que la posición del otro interviniente en los
hechos en modo alguno fue la misma que la del agresor. Del mismo modo, niega que
el expediente gubernativo por el que fue sancionado se tratase de un Tribunal de
Honor. Finalmente, el TC señala que no se da duplicidad de sanciones penal y
administrativa en el caso de la relación de especial sujeción que se da con
funcionarios civiles y militares.
TIPO: AUTO
REFERENCIA-NUMERO: 781/1985
FECHA-APROBACION: 13-11-1985
SALA: Sala Primera (Sección Segunda): Excmos. Sres. Díez de Velasco,
Gómez-Ferrer y Escudero.
NUMERO-REGISTRO: 300/1985
RECURSO-TIPO: Recurso de amparo.
EXTRACTO: Inadmisión. Reglamentos: impugnación. Agotamiento de la vía judicial
procedente: inexistencia. Libertad de residencia: traslado de funcionarios.
Derecho a la presunción de inocencia: actividad probatoria. Principio de
igualdad: no violado. Tribunales de honor: expediente gubernativo. Principio
“non bis in ídem”: relación de supremacía de la Administración. Contenido
constitucional de la demanda: carencia.
DISPOSICION-CITADA:
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978.
Artículo 14.
Artículo 19.
Artículo 24.2.
Artículo 25.
Artículo 26.
Decreto 2038/1975, de 17 de julio. Reglamento Orgánico de la Policía
Gubernativa.
Artículo 522.
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
Artículo 50.2.b).
Artículo 55.2.
MATERIAS:
Contenido constitucional de la demanda
Carencia.
Libertad de residencia
Traslado de funcionarios.
Potestad administrativa
Principio non bis in ídem.
Principio de igualdad
No violado.
Principio non bis in ídem
Relación de supremacía de la Administración.
Reglamento
Impugnabilidad en amparo.
Tribunales de Honor
Expediente gubernativo.
PREAMBULO:
La Sección, en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. Por escrito presentado ante este Tribunal por el Procurador de los Tribunales
don Felipe Ramos Cea, en representación de don Ángel Luis Nebro Guerrero, se
deduce recurso de amparo contra: a) el art. 522 del Reglamento Orgánico de la
Policía Gubernativa, aprobado por Decreto núm. 2038/1975, de 17 de julio, y b)
contra la Resolución de la Información Gubernativa núm. 517/1983, de 5 de
diciembre, dictada por el General Inspector de la Policía Nacional (apartado
3.º) por la que, como consecuencia de una falta leve de tomar parte en reyertas
con compañeros (art. 442 del Código de Justicia Militar -C.J.M.-) determinante
de la aplicación de treinta días de arresto a cada uno de los intervinientes, se
dispone su traslado de Guarnición con fundamento en el mencionado art. 522 del
Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa.
Asimismo se dirige el amparo contra la Orden de traslado del 11 de enero de
1984, que ejecuta lo dispuesto en el apartado 3.º de la resolución que acaba de
mencionarse y contra las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la Audiencia Territorial de Granada (núm. 423 de 1984) y la del 22 de febrero
de 1985 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ante la
que se tramitó el recurso de apelación contra la Sentencia de la Audiencia.
2. El recurrente funda la inconstitucionalidad del art. 522 del Reglamento
Orgánico de la Policía Gubernativa por entender que el traslado, para el que
otorga facultades al General Inspector, constituye una sanción y que, como tal,
debe ajustarse a las exigencias del principio de legalidad (art. 25.1 de la
Constitución Española -C.E.-).
Afirma además que, en la medida en que el párrafo primero del art, 522
cuestionado contiene una “cláusula abierta”, no delimita en forma concreta “las
conductas que se hacen reprochables a efectos de sanción” y viola la garantía
del art. 25.1 C.E.; de acuerdo con éste “la Ley ha de establecer previamente qué
acciones u omisiones constituyen en concreto las infracciones administrativas”.
3. La demanda cuestiona asimismo el art. 522 mencionado, pues, a su juicio,
infringe el art. 26 C.E. “que prohíbe los Tribunales de honor en el ámbito de la
Administración Civil”, ya que aquella disposición importa una valoración que “se
emite sobre cuestiones relacionadas con el honor, como son la autoridad moral o
prestigio profesional, y de cuyo juicio se deriva una sanción o traslado”. En
apoyo de su tesis el recurrente invoca una interpretación sistemática
sosteniendo que el precepto cuestionado está dentro del mismo capitulo que
recoge la regulación de los Tribunales de honor.
La prohibición constitucional de los Tribunales de honor respecto de la Policía
Nacional se fundaría, según la demanda, en el carácter del Cuerpo Civil que a
ésta corresponde como consecuencia del art. 104 C.E.
4. El presente amparo cuestiona también la constitucionalidad del art. 522 del
Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa sobre la base del art. 19 C.E.,
pues el traslado que permite disponer al General Inspector no se funda en
“hechos determinados”, ya que remite a juicios morales indeterminados y a
“consecuencias de servicio”, sobre las que estima “que nada se ha aportado”.
5. Con respecto a la resolución de traslado el recurrente alega la violación de
dos garantías constitucionales. En primer lugar, la del art. 14 de la
Constitución porque habiéndose sancionado por la falta del art. 433 C.J.M. a dos
personas, el traslado sólo se dispone respecto de una. En segundo lugar, la del
art. 24 de la Constitución porque no se había practicado prueba alguna sobre el
demérito de la autoridad moral o prestigio profesional del demandante. De esta
manera la resolución cuestionada no cumpliría con el “mínimo de actividad
probatoria” requerido por la Sentencia de este Tribunal de 28 de julio de 1981,
que se invoca en la demanda.
6. Por último, alega el demandante, se le habría aplicado una sanción cuando los
hechos que dieron lugar al arresto de treinta días, se encuentran aún sub judice
ante el Juzgado núm. 1 de M laga. Ello importaría una violación del art. 25 C.E.
por cuanto la Administración la habría sancionado sin que se haya cumplido el
requisito de la previa condena judicial, todo lo cual funda el recurrente en la
Sentencia de este Tribunal de 3 de octubre de 1983.
7. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de
Granada, en su Sentencia de 30 de noviembre de 1984, desestimó la
inconstitucionalidad del art. 522 del Reglamento Orgánico de la Policía
Gubernativa alegada por el recurrente sustancialmente porque la facultad de
traslado -a juicio de este Tribunal- “es y aparece... conforme con la naturaleza
y especial condición de las personas y cuerpo a que se afecta”, en primer lugar,
y además, porque la cuestión caería fuera de su competencia, toda vez que
“comportaría analizar si la resolución o acuerdo de traslado es o no conforme a
la norma y si ésta es o no conforme con el ordenamiento”, lo que sería materia
“del proceso ordinario y no del especial que el propio recurrente ha elegido”.
Por lo demás, la Audiencia estimó cumplidas respecto del traslado las exigencias
del art. 24 C.E. y rechazó la eventual violación de los arts. 19 y 26 que
invocaba el recurrente, en gran medida por considerarlas cuestiones ajenas al
objeto del recurso que ante ella se ventilaba.
8. Por su parte la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo falló el 22 de febrero de 1985 desestimando el recurso de apelación y
confirmó la Sentencia reseñada en el núm. anterior. El Tribunal Supremo entendió
que la garantía del art. 19 C.E. no era invocable por un funcionario destinado a
prestar servicios en el lugar en el que se haya dispuesto. Asimismo la Sentencia
del Tribunal Supremo afirma que el precepto impugnado (art. 522 del Reglamento
Orgánico no permite traslados indiscriminados, y agrega además que los hechos
que fundamentan el traslado están aprobados y que el mismo, en consecuencia, es
“ajustado a Derecho”, por lo que no se apreciaría en este caso una violación del
art. 25 de la Constitución. El Tribunal Supremo rechaza, finalmente, la
posibilidad de admitir una infracción del principio non bis in ídem.
9. Por providencia de 8 de mayo de 1985 la Sección hizo saber al demandante la
posible concurrencia del motivo de inadmisión de carácter subsanable de no haber
aportado con el recurso copia o certificación de la orden de traslado de 11 de
enero de 1984, contra la que recurre. agregada copia certificada de dicha Orden,
la Sección dispuso el 26 de junio de 1985 dar traslado al Ministerio Fiscal y al
recurrente a tenor del art. 50 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
(LOTC) para que aleguen lo que estimaren pertinente respecto de la concurrencia
del motivo de inadmisión del art. 50.2 b) de la LOTC.
10. El Ministerio Fiscal señala en primer lugar que el recurso de amparo no está
establecido para el logro de declaraciones de inconstitucionalidad de normas
reglamentarias, por lo que estima no corresponde considerar la
inconstitucionalidad alegada del art. 522 del Reglamento Orgánico de la Policía
Gubernativa de 17 de julio de 1975. Asimismo entiende que la medida de traslado
no puede vulnerar el derecho a la presunción de inocencia, pues es una “cuestión
que queda fuera de esta garantía fundamental”. Tampoco encuentra admisible el
Ministerio Fiscal la invocación del art. 14. C.E. contenida en la demanda, pues
la medida de traslado adoptada respecto del recurrente “tiene una razón objetiva
y justificada”. Por último rechaza la violación del art. 25 C.E. postulada por
la demanda porque la formación de expediente administrativo o disciplinario no
infringe el principio non bis in ídem.
11. Por su parte el demandante insistió, al responder el traslado acordado, en
las argumentaciones ya expuestas en su demanda.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. La demanda de amparo en la primera pretensión realizada solicita, que
procediéndose conforme al art. 55.2 de la LOTC, se declare la
inconstitucionalidad del art. 522 del Reglamento Orgánico de la Policía
Gubernativa, aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de julio, en cuanto al actor
se le trasladó por acuerdo del Inspector de la Policía, recaído en información
gubernativa, por conveniencias del servicio, al sufrir demérito su autoridad
moral y prestigio profesional, por realizar actos de discusión, insulto, intento
de agresión y disparo del arma reglamentaria, frente a un compañero durante el
servicio; y tal inconstitucionalidad se apoya en primer lugar, en que la norma
reglamentaria viola el art. 25 de la C.E., al constituir una “cláusula abierta”,
que no puede tener cabida en el principio de tipicidad; en segundo término, por
estar prohibidos los Tribunales de honor en el art. 26 de la C.E., y actuar así
la autoridad que tomó el acuerdo; y finalmente, porque lesiona el art. 19 de la
Ley fundamental, ya que por un lado, el traslado infringe la libertad de
residencia protegida por el art. 19 de la Ley fundamental, y por otro, al no
poder basarse tal medida en un tipo no definido perfectamente.
Si ya este Tribunal en el Auto de 28 de octubre de 1981 exigió que la
impugnación de los reglamentos debía estar precedida del agotamiento de la vía
judicial previa, es evidente que las causas de inconstitucionalidad alegadas
frente a ellos en amparo, también hayan tenido que serlo ante los Tribunales
ordinarios, porque de otra manera se burlaría el carácter subsidiario del
proceso de amparo, por lo que al únicamente alegarse ante la jurisdicción
ordinaria, como expresamente recoge el considerando primero de la Sentencia
recurrida del Tribunal Supremo, como razón de la inconstitucionalidad del art.
522, la lesión del art. 19 de la C.E., en cuanto no procedía limitar el derecho
de residencia, no pueden tomarse en consideración las otras causas de
inconstitucionalidad ex novo invocadas en amparo, tanto en orden a la falta de
tipicidad perfecta apoyada en tal art. 19 y en el 25 de la C.E., como la
referente al art. 26, aunque estas dos últimas normas deban posteriormente
examinarse sin tal alcance concreto y para efectos ajenos a la
inconstitucionalidad, es decir, en relación a la mera lesión de derechos
fundamentales.
2. El art. 19 de la C.E. otorga a los españoles el derecho a elegir libremente
su residencia dentro del territorio español, pero este derecho no es
absolutamente ilimitado, sino que permite aquellas restricciones que tengan
fundamento bastante, como las dos Sentencias recurridas estiman acaece con los
funcionarios, a quienes el ejercicio de su cometido funcionarial exige la
residencia en el lugar de destino, pero a los que por la naturaleza, condiciones
y alcance de la relación de servicio que efectúan, se les puede imponer
restricciones para alcanzar la mayor perfección de la misma en su efectividad,
como sucede con la medida de traslado forzoso a otra localidad por necesidades o
hasta por conveniencias del servicio, siempre que esté apoyado en causas
determinadas y justificadas; lo que ciertamente acaece con el art. 522 referido
que se impugna, pues exige para poder adoptarse tal acuerdo, la presencia de
hechos determinables comprobados en expediente informativo, que en su
calificación, atendiendo a su contenido, supongan un demérito o menoscabo de la
autoridad moral y el prestigio profesional, y como todo esto es lo que ha
sucedido en el supuesto de examen según aprecia la resolución recurrida, y
estiman en juicio de legalidad ordinario las dos Sentencias de los Tribunales
administrativos ante lo que aquélla se recurrió, por resultar la norma
justificada por los fines que protege, y la calificación judicial de aquéllos
fundada, es evidente que la declaración de inconstitucionalidad pretendida
carece de todo apoyo, porque en definitiva, tal medida de traslado aunque
restrinja la libertad de domicilio personal no lesiona el art. 19 de la C.E., al
resultar un límite permitido del derecho que constitucionaliza.
3. Entrando a examinar las alegaciones referentes a posibles lesiones de
derechos fundamentales, al margen de la inconstitucionalidad desechada, debe
precisarse:
A) En relación a la infracción de la presunción de inocencia del art. 24.2 de la
C.E., que esta infracción no se trata de fundar directamente según su contenido,
en relación a la falta de prueba de cargo que desvirtuara la presunción iuris
tantum de inocencia que comporta, sino discutiendo si de los hechos probados
deriva la posibilidad de apreciar el demérito profesional indicado, lo que
supone incidir en un tema de subsunción calificadora en el que no puede entrar
este Tribunal, por ser de mera legalidad. Mas si se quisiera extender la
alegación a su contenido propio de ausencia de prueba de cargo, es de proclamar
que las dos Sentencias de instancia, la de la Audiencia en su considerando 3.º y
la del Tribunal Supremo en el 3.º y 4.º, determinan que el expediente
gubernativo fue instruido por un Juez con todas las garantías legales,
practicándose en él pruebas de cargo, en el que declararon ampliamente los dos
Policías protagonistas de los hechos, acreditándose todo lo ocurrido, es decir,
la causa de la discusión iniciada por el actor estando de servicio, los insultos
y el intento de agresión por dos veces con la defensa policial, sacando luego el
arma, con amenazas a su compañero, intervención de un tercero que le agarró
disparándose la pistola dentro del vehículo policial. De todo ello
indudablemente deriva, que se guardaron las garantías legales y que existió
prueba de cargo, lo que en realidad no discute el actor, como antes quedó
indicado, por todo lo que resulta imposible admitir la infracción de referencia.
B) No puede entenderse lesionado el art. 14 de la C.E., en relación al principio
de igualdad ante la Ley, en orden a la alegación de que habiendo intervenido dos
personas en los hechos sólo se impuso el traslado al recurrente y no al otro
Policía, porque además de no haber planteado este tema ante los Tribunales
comunes como era necesario para replantearlo en amparo, es lo cierto que las
conductas juzgadas no son iguales sino totalmente distintas, faltando toda base
para estimar la presencia de discriminación, ya que sólo fue el actor el que
insultó, intentó agredir, sacó la pistola y determinó el disparo, actuando como
sujeto activo, mientras que el otro Policía fue el sujeto pasivo de los hechos,
por lo que el reproche sólo se hizo al recurrente, resultando la desigualdad en
el trato fundada y justificada.
C) Tampoco se infringió el art. 26 de la C.E., en cuanto prohíbe los Tribunales
de honor en el ámbito de la administración civil, porque no puede estimarse que
la actuación del Inspector General de la Policía en la resolución de un
expediente gubernativo suponga actuar como un Tribunal de honor, ni siquiera
porque al juzgar la conducta estimara que la misma supusiera un demérito para el
prestigio profesional y la autoridad moral del infractor, porque esta necesaria
calificación derivada de una conducta antecedente, no supone la conversión de la
función de juzgar en juicio exclusivo sobre el honor personal.
D) Y por último, no se puede apreciar vulnerado el art. 25 de la C.E., en
relación al principio non bis in ídem, por entender que pudieran recaer dos
resoluciones sobre un mismo hecho, la aquí recurrida de carácter gubernativo, y
la que eventualmente pudiera dictarse en un procedimiento penal ordinario
abierto ante el Juzgado de Instrucción de M laga en el año 1983, y cuyo estado
procesal se desconoce, luego de tanto tiempo, pues además de compararse un hecho
cierto con otro hipotético, que no se conoce si podrá suceder, y que sólo cuando
se produjera pudiera dar lugar a la alegación, es lo cierto, como expuso la
Sentencia de este Tribunal 2/1981, de 30 de enero que “el principio general de
derecho conocido por non bis in ídem, supone en una de sus m s conocidas
manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal-
en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento, sin
existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación
de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justifique el
ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a la vez la potestad
sancionadora de la Administración”; siendo esta doctrina aplicable al supuesto
de examen, toda vez que en él existe la relación de supremacía especial de la
Administración por la relación funcionarial existente entre el recurrente y
aquélla, la que comporta en su singular manifestación unas restricciones
especiales al ejercicio de la actividad funcionarial que no sean acordes con el
servicio público que prestan por su situación civil o militar, cuando cometan
hechos que afecten al mismo, haciendo padecer las buenas condiciones de su
adecuada realización para con los ciudadanos y la sociedad, por lo que en tal
supuesto no pueden confundirse y unificarse las dos vías penal y administrativa
en una sola, pudiendo ésta actuar con independencia de aquélla, al establecer
las consecuencias precisas de la conducta del funcionario dentro de la relación
funcionarial indicada.
4. Por todo lo expuesto resulta evidente que la demanda de amparo
manifiestamente carece de contenido constitucional que justifique una decisión,
en Sentencia, por parte de este Tribunal, de conformidad a lo dispuesto en el
art. 50.2 b) de la LOTC.
FALLO:
La Sección acordó: inadmitir a trámite la demanda de amparo formulada por el
Procurador don Felipe Ramos Cea, en representación de don Ángel Luis Nebro
Guerrero, y el archivo de las actuaciones.
Madrid, a trece de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco.