STC 113/89
STC 113/89, de 22 de junio de 1989
TIPO: SENTENCIA
REFERENCIA-NUMERO:113/1989
FECHA-APROBACION:22-06-1989
PUBLICACION-BOE:24-07-1989 [“BOE” núm. 175]
RESOLUCION-AFECTADA:
Decreto 2065/1974, de 30 de mayo. Texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social.
Artículo 22.1.
SALA: Pleno: Excmos. Sres. Tomás, Rubio, Truyol, García-Mon, de la Vega, Díaz,
Rodríguez-Piñero, Leguina, López, de los Mozos, Rodríguez y Gimeno.
NUMERO-REGISTRO:68/1985
PONENTE: don Eugenio Díaz Eimil
RECURSO-TIPO: Cuestión de inconstitucionalidad.
EXTRACTO:
1. Si bien es cierto que la cuestión de inconstitucionalidad es un instrumento
procesal puesto a disposición de los Jueces y Tribunales con la finalidad de
obtener respuesta de esta jurisdicción constitucional que resuelva las dudas de
inconstitucionalidad que le susciten los preceptos legales que vienen obligados
a aplicar en los procesos sometidos a su conocimiento y, en tal sentido, los
términos en que expresen los órganos judiciales esas dudas son, en principio,
los que delimitan el objeto de las cuestiones de inconstitucionalidad, ello no
significa que la facultad regulada en el art. 39.2 de la LOTC, incluído en un
capítulo común a los procedimientos de inconstitucionalidad, en los que se
incluyen las cuestiones, no deba ser ejercitada por este Tribunal en aquellos
supuestos en los que, con cierto grado de certeza inicial, sea apreciable que la
norma cuestionada puede incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de
precepto constitucional distinto del invocado por el órgano judicial
cuestionante.
2. El derecho fundamental a que se ejecuten las Sentencias firmes participa de
la naturaleza de derecho de prestación que caracteriza a aquél en que viene
integrado (derecho a la tutela judicial efectiva), y, en tal sentido, sus
concretas condiciones de ejercicio corresponde establecerlas al legislador, y
ello hace indudable que el derecho a que se ejecuten las resoluciones judiciales
firmes viene sometido a los requisitos y limitaciones formales y materiales que
disponga la legislación. Sin embargo, esta potestad de mediación legislativa de
los derechos que se integran en el de tutela judicial no es absoluta, ni
dependiente del arbitrio del legislador, pues, dentro del respeto debido al
contenido esencial de los derechos fundamentales, resulta indiscutible que el
art. 24.1 C.E. exige (STC 158/1987) ausencia de condicionamientos que dificulten
o entorpezcan la posibilidad de que lo resuelto por los órganos judiciales sea
cumplido en sus propios términos, de manera que, cuando el legislador imponga
requisitos o limitaciones al ejercicio del derecho fundamental, su legitimidad
constitucional habr de ser examinada, para comprobar si responden a razonables
finalidades de protección de valores, bienes o intereses constitucionalmente
protegidos y guardan debida proporcionalidad con dichas finalidades, lo cual
significa que ser n inconstitucionales, por vulneración del derecho fundamental,
aquellos requisitos, formalidades y limitaciones que comprometen su ejercicio,
de tal forma que no resulten comprensibles a la luz de una ponderación razonable
y proporcionada de los valores acogidos a la Constitución.
3. Los valores constitucionales que conceden legitimidad al límite que la
inembargabilidad impone al derecho del acreedor a que se cumpla la Sentencia
firme que le reconoce el crédito se encuentran en el respeto a la dignidad
humana, configurado como el primero de los fundamentos del orden político y de
la paz social en el art. 10.1 C.E., a cuyo fín resulta razonable y congruente
crear una esfera patrimonial intangible a la acción ejecutiva de los acreedores
que coadyuve a que el deudor pueda mantener la posibilidad de una existencia
digna.
4. Es claro que la derogación o no del Derecho positivo anterior a la
Constitución es una cuestión que pueden resolver por sí solos los Jueces
ordinarios, aunque también pueden someterla a este Tribunal por vía de los arts.
35 y siguientes de la LOTC, como hemos dicho reiteradamente desde la STC
11/1981.
DISPOSICION-CITADA:
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978.
Artículo 10.1.
Artículo 117.3.
Artículo 118.
Artículo 14.
Artículo 24.
Artículo 24.1.
Artículo 39.
Artículo 41.
Artículo 43.
Artículo 47.
En general.
Decreto 2065/1974, de 30 de mayo. Texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social.
Artículo 22.
Artículo 22.1.
Ley 34/1984, de 6 de agosto. Reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
En general.
Ley 35/1980, de 26 de junio. Mutilados de guerra. Pensiones a excombatientes de
la zona republicana.
Artículo 12.
Ley 8/1980, de 10 de marzo. Estatuto de los Trabajadores.
Artículo 27.2.
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
Artículo 35.
Artículo 35.1.
Artículo 39.2.
Ley de 17 de julio de 1945. Código de Justicia Militar.
Artículo 709.
Artículo 709.2.
Real Decreto de 3 de febrero de 1881. Ley de Enjuiciamiento Civil.
Artículo 1449.
Artículo 1451.
MATERIAS:
Cuestión de inconstitucionalidad
Ampliación del Auto de planteamiento por el Fiscal.
Principio de relevancia.
Derecho a la tutela efectiva de jueces y tribunales
Contenido genérico del derecho.
Ejecución de Sentencia.
Ejecución de Sentencias
Inembargabilidad de ciertos bienes y derechos.
Inembargabilidad de bienes y derechos
Límite legislativo al derecho a la ejecución de Sentencia.
Principio de igualdad.
Razón de ser y alcance.
Principio de igualdad
Inembargabilidad de prestaciones sociales.
Principio de proporcionalidad
Límites legislativos al ejercicio del derecho a la ejecución de Sentencias.
Procedimientos de declaración de inconstitucionalidad
Posibilidad de fundar la inconstitucionalidad en preceptos no invocados durante
el proceso.
Seguridad Social
Prestaciones inembargables.
PREAMBULO:
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Francisco Tomás y
Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra,
don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don
Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, don Jesús
Leguina Villa, don Luís López Guerra, don José Luís de los Mozos y de los Mozos,
don Álvaro Rodríguez Bereijo y don José Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 68/85, promovida por la Sección
Primera de la Audiencia Provincial de Oviedo, respecto del art. 22 del Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Han sido parte el Fiscal
General del Estado y el Abogado del Estado, este último en representación del
Gobierno, y Ponente el Magistrado don Eugenio Díaz Eimil, quien expresa el
parecer del Tribunal.
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. El 16 de febrero de 1981 la Audiencia Provincial de Oviedo dictó Sentencia
por la cual condenó a Benito Rodríguez Fernández, como autor de un delito de
lesiones graves, a las penas correspondientes y a que “en concepto de
indemnización civil, abone al perjudicado Jesús Freitas Cabanas la cantidad de
2.759.000 pesetas”.
En ejecución de dicha Sentencia, el Juzgado de Mieres procedió a retener del
salario del condenado cantidades mensuales por importe total de 498.000 pesetas,
que fueron entregadas al perjudicado, hasta que aquél fue jubilado por razón de
enfermedad, pasando a recibir pensión de la Seguridad Social.
A consecuencia de ello y después de acreditarse que el condenado carecía de
otros bienes o rentas, se declaró su insolvencia en atención a que dicha pensión
es inembargable, según lo dispuesto en el art. 22 del Texto Refundido de la Ley
General de la Segunda Social de 30 de mayo de 1974.
Solicitado por el perjudicado el total cumplimiento de la Sentencia en lo
referente a la responsabilidad civil, la Audiencia, después de los trámites
pertinentes, dictó Auto de 17 de enero de 1985, por el cual se plantea la
presente cuestión de inconstitucionalidad del mencionado precepto legal por su
posible contradicción con el derecho a la tutela judicial reconocido en el art.
24.1 de la Constitución.
2. Después de ser reclamadas y recibidas las actuaciones judiciales, se dictó la
providencia de 6 de marzo, admitiendo a trámite la cuestión planteada y
acordando el traslado previsto en el art. 37.2 de la LOTC.
3. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones, solicitando que se declare la
inconstitucionalidad del precepto legal cuestionado por entender que se opone a
los arts. 14 y 24.1 de la Constitución, con fundamento en los siguientes
razonamientos, sustancialmente recogidos.
El art. 1.451 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en la redacción introducida por
la Ley 34/1984. de 6 de agosto, declara que toda pensión, siempre que supere el
salario mínimo legal, es susceptible de embargo para cubrir cualquier tipo de
deuda, en la medida que resulte de la aplicación de la correspondiente escala, y
el art. 27 del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por la Ley 8/1980, de 10
de marzo, y reformado por la Ley 32/1984, de 2 de agosto, parece seguir la misma
línea al disponer que el salario mínimo interprofesional, en su cuantía, es
inembargable.
Por el contrario, el art. 22 de la Ley General de la Seguridad Social, salvo dos
excepciones ajenas a la cuestión planteada, prohíbe el embargo de las
prestaciones de la Seguridad Social sin limitación alguna, pudiéndose, por ello,
llegar a situaciones limites en que la pensión alcance cifras notables y, sin
embargo, resulten protegidas incluso frente a quien se encuentre, por obra del
mismo beneficio, en peor situación física y económica, pues dicho precepto
impide que ese tipo de pensiones quede sujeta a responsabilidades civiles
derivadas de un proceso penal. A continuación, advierte el Ministerio Fiscal que
con ese argumento está anticipando la posibilidad de proponer que la Sentencia
de este Tribunal se fundamente en preceptos constitucionales distintos de los
invocados en el proceso, es decir, con aplicación de lo establecido en el art.
39.2 de la LOTC.
En relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizada por el
art. 24.1 de la Constitución aduce que en este derecho se incluye el derecho a
la ejecución de las Sentencias, pues en otro caso éstas dejarían de tener la
efectividad que establece el art. 118 de la Constitución y, siendo cierto que en
diversas ocasiones este Tribunal ha reconocido que la Constitución no fija la
forma y medios sustitutivos a través de los que se llegue a la ejecución de las
Sentencias, también lo es que, ante la disposición contenida en el art. 22 de la
ley General de la Seguridad Social, debe concluirse que las Sentencias pueden
resultar inejecutables.
Afecta, por lo tanto, el precepto al derecho a tutela judicial efectiva en el
supuesto contemplado, dado que la condena indemnizatoria en el proceso penal no
tiene su origen en una relación contractual, sino que se produce por imperativo
de la ley misma, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 19 del Código Penal, con
el contenido y alcance que determinan los arts. 101, 104 y 105 del mismo Texto
legal, el último de los cuales establece la transmisión de la obligación de
indemnizar a los herederos del responsable.
Reconoce el Ministerio Fiscal que las pensiones de la Seguridad Social suponen
una situación personal para el beneficio de minusvaloración de posibilidades
físicas o psíquicas, pero también que tales pensiones pueden alcanzar cifras,
como acontece en el caso que se contempla que colocan al deudor en un nivel
económico superior al perjudicado, lo cual permite afirmar que llevando la
interpretación del art. 22 de la Ley General de la Seguridad Social a sus
últimas consecuencias, ocasiona una quiebra del principio de justicia, entendido
en nuestra Constitución como valor superior del ordenamiento jurídico -art. 1.1-
y, en consecuencia, dejando a salvo supuestos especiales -pensiones de gran
invalidez- que conllevan para el beneficiario la necesidad de ayuda de terceras
personas, todo parece apuntar al objetivo de que tales pensiones sean tratadas
en términos idénticos a las que no traen causa de la Seguridad Social y, en la
medida que el citado art. 22 va más allá de esos límites, impidiendo el
cumplimiento de obligaciones derivadas de la Ley misma, ha de entenderse opuesto
a la Constitución.
Recuerda el Ministerio Fiscal que, si bien el Auto de la Audiencia parte tan
sólo de la oposición entre el repetido art. 22 y el 24.1 de la Constitución, en
los escritos de la parte afectada se hace mención del principio de igualdad ante
la Ley y del art. 14 de la Norma fundamental, no siendo lógico agravar, sin
justificación razonable, que por la vía de un precepto legal preconstitucional
se coloque al acreedor -sujeto pasivo del delito- en peor situación, con quiebra
del derecho a la igualdad, al colocar en situación de privilegio determinado
tipo de pensiones, con carácter general y abstracto, sin una razonable
justificación.
Termina el Ministerio Fiscal que la inconstitucionalidad del art. 22 que se
deriva de sus consideraciones, no puede tampoco hacerse de forma absoluta y
genérica, sino m s bien orientada a impedir una interpretación del precepto que
haga, en todo caso, inviable el derecho a la tutela judicial efectiva,
particularmente frente a decisiones de la jurisdicción penal.
4. El Abogado del Estado solicitó la desestimación de la cuestión con base en
los siguientes razonamientos, expuestos en síntesis.
La constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma cuestionada es
determinante de la resolución a dictar en el proceso en que se plantea la
cuestión, la razón de haberse planteado estriba en el obstáculo que dicha norma
representa para la plena y debida ejecución de la Sentencia.
Es difícil imaginar que un precepto de significación fundamentalmente
sustantiva, como es el art. 22 de la Ley General de la Seguridad Social, pueda
representar en sí, una lesión del art. 24.1 de la Constitución, pues para que
ésta pueda producirse seria preciso que la norma afectase a los modos o formas
de juzgar y no, como sucede en este caso, a la norma material aplicable al fondo
de la cuestión juzgada.
El derecho a una resolución sobre el fondo, tanto se obtiene si la Sala tiene
por inembargable la pensión pasiva percibida por el penado, como si provee a su
traba y ejecución en beneficio de la victima del delito y acreedor de la
indemnización fijada en la Sentencia firme. Sólo identificando el derecho a la
tutela judicial como equivalente a una resolución materialmente conforme a
Derecho, cabria entender comprometido el art. 24.1 de la Constitución en la
presente cuestión de inconstitucionalidad. En tal hipótesis cualquiera de las
partes en cualquier litigio podrían invocar por el mismo título una lesión del
referido precepto jurisdiccional. En el caso de autos el acreedor a la
indemnización podría sentirse lesionado en aquel derecho por un defecto de
jurisdicción si no se accediera al embargo, pero también podría el deudor penado
estimar un exceso de jurisdicción si se viera afectado en un derecho que la Ley
reputa inembargable y por tanto la cuestión de la embargabilidad o
inembargabilidad de la pensión ha de medirse en función de otros preceptos
constitucionales en los que se encuentra la auténtica sedes materia de la
cuestión.
En una primera aproximación, el principio de la inembargabilidad de determinados
bienes o derechos, en cuanto sustrae aquéllos al poder de acción de los
acreedores, se ofrece como un límite a la eficacia de unos derechos
patrimoniales. El reconocimiento tradicional de aquel principio -desenvuelto en
el marco de una evolución histórica claramente suavizadora de la situación del
deudor- se revela intuitivamente como una exigencia de justicia (art. 1 C.E.),
plenamente congruente con el postulado de la dignidad humana (art. 10 C.E.), al
que repugna sin duda que la efectividad de unos derechos patrimoniales, tenga
lugar a costa del sacrificio de unos bienes, cuya posesión está ligada a un
mínimo vital, en el sentido de ofrecerse como indispensables para la realización
de los fines propios de la persona; no sólo de los fines que cada persona se
asigne a sí misma, sino de aquellos que el constituyente perfila expresamente
como dignos de una acción tutelar positiva por parte de los poderes públicos. La
protección a la familia (art. 39 C.E.), de la salud (art. 43), a la vivienda
digna y adecuada (art. 47), entre otros, no sólo se ofrecen como mandatos
dirigidos al legislador para el despliegue de una acción prestacional de signo
administrativo, sino para el desarrollo de una acción normativa que permita
configurar una especie de esfera patrimonial intangible para los terceros,
precisamente para asegurar el cumplimiento de aquellos objetivos
constitucionales. En este sentido la dignidad humana debe comprender como algo
inherente a su significado, no sólo algunos derechos inmateriales, sino también
derechos patrimoniales que permiten asegurar una misma existencia digna. En tal
sentido deben ser considerados estos derechos patrimoniales, dentro de la
categoría de los inviolables a que como “inherentes a la dignidad humana”
menciona explícitamente el art. 10.1 de la Constitución.
El otro lado de la moneda está representado por la limitación que experimentan
los legítimos derechos de los acreedores para el cobro de sus créditos. Ningún
derecho es sin embargo ilimitado, como ha declarado reiteradamente ese Tribunal.
El derecho de propiedad, al que en último análisis habría que reconducir el tipo
de interés sacrificado en la norma cuestionada, es, por otra parte un derecho
delimitable por las leyes de acuerdo con la función social asignada a la
propiedad en el art. 33.2 de la Constitución.
La medida de inembargabilidad de determinados bienes, presenta por lo demás
características bien definidas: Supone un límite general, cuantitativa y
cualitativamente proporcionado, previsible, ajustado a una tradición jurídica
indiscutida, pacíficamente aceptada y sobre todo respondiendo a una idea de
justicia.
La determinación “inconcreta” de los bienes o derechos enmarcables bajo aquellos
postulados, puede requerir de alguna consideración complementaria. Sobre todo,
desde el punto de vista de los derechos de igualdad.
Ocurre, en efecto, que la norma cuestionada declara inembargables las
prestaciones del sistema de seguridad social, y entre ellas, el art. 1.449 de la
Ley de Enjuiciamiento Civil, al tratar del juicio ejecutivo, declara
inembargable “el salario, jornal, sueldo, pensión, retribución o su
equivalente”, que no exceda del salario mínimo legal.
He aquí, pues, una diferencia que han hecho notar tanto la parte perjudicada y
acreedora de la indemnización como el Ministerio Fiscal en las actuaciones que
precedieron a la formalización de la presente cuestión. Para los ciudadanos en
general el límite cuantitativo de la inembargabilidad está situado en el importe
del salario mínimo legal (expresión que autorizada doctrina refiere al salario
mínimo interprofesional como por lo demás aclara el art. 27.2 del Estatuto de
los Trabajadores), mientras que para los pensionistas de la Seguridad Social la
inembargabilidad se sitúa en el importe efectivo de la pensión cualquiera que
sea su cuantía.
El problema así delimitado permite, a juicio del Abogado del Estado, tres
perspectivas de comparación:
a) La posible comparación entre la situación patrimonial del deudor titular del
derecho inembargable y la situación personal y patrimonial del acreedor que ve
frustrado su derecho de crédito precisamente a causa de tal inembargabilidad.
Esta comparación podría llevar en algunos casos a revelar situaciones poco
conformes a la Justicia, si por ejemplo el acreedor justificara una situación
patrimonial m s débil que la definida como inembargable en favor del deudor.
Sin embargo, tal situación sería una inevitable consecuencia de la necesaria
generalidad de los preceptos legales y del forzoso empleo de técnicas
legislativas para definir los estados de necesidad protegidos.
b) La posible comparación entre una pensión pasiva y cualquiera otras
retribuciones o ingresos. Aquí -y este es el caso de autos- son bien visibles
las diferencias cualitativas entre las pensiones y cualquiera otras
retribuciones, por cuanto la pensión es percibida por parte de quien no se
encuentra en general en condiciones de obtener ninguna otra retribución, a
diferencia de quien resulte ser perceptor de cualquiera otros ingresos, y frente
a quien, en principio, no cabe presumir la no reproducción o ampliación de tales
ingresos.
En este sentido, la Constitución confiere indiscutible relieve a las pensiones
pasivas en su art. 41, siendo obvio que el legislador puede atender, para
definir las situaciones de necesidad, no sólo a la cuantía de los ingresos de
una persona, sino al origen o causa de su percepción. No son, por tanto, iguales
las situaciones de dos personas que perciban idénticos ingresos, cuando una de
ellas los percibe en atención a una situación de necesidad irreversible por
razón de edad o enfermedad y otra los perciba por cualquier otras eventuales
fuentes de ingresos.
Como ha señalado ese Tribunal (STC 103/1983, fundamento jurídico 6.§): “El
derecho del art. 41 es un mínimo constitucional garantizado”.
Este mínimo se garantiza en función de razones cualitativas que atienden al
origen y finalidad singulares de la percepción, por lo que se encuentra
justificada una diversidad legal de trato entre las pensiones pasivas de la
Seguridad Social y los ingresos genéricamente relacionados en el art. 1.449 de
la Ley de Enjuiciamiento Civil, puesto que la Constitución ofrece un par metro
que justifica la desigualdad de las situaciones y, consiguientemente, la
desigualdad de trato.
c) Una tercera perspectiva nos la puede ofrecer la comparación entre los
pensionistas de la Seguridad Social y cualesquiera otros pensionistas. Tal
podría ser el caso de los pensionistas por virtud de un contrato civil como,
v.g., el regulado en los arts. 1.802 y siguientes del Código Civil, o los
pensionistas por jubilación a que se refiere la legislación de funcionarios.
A diferencia de los pensionistas de la Seguridad Social, cuya pensión queda
sustraída tanto a la disposición del propio perceptor como de sus acreedores,
los pensionistas de Derecho común se encuentran afectados por la Ley de
Enjuiciamiento Civil y, en consecuencia, tales pensiones serían embargables
hasta el límite del salario mínimo. Sin embargo, en este caso subsisten las
diferencias antes apuntadas, puesto que el contrato civil de renta vitalicia se
basa en la libertad contractual de las partes y no atiende forzosamente a
situaciones de necesidad.
M s difícil es justificar la diferencia de trato entre los pensionistas de la
Seguridad Social y los funcionarios públicos, pues las razones que pueden llevar
a la legislación de Seguridad Social a la exclusión del embargo de las pensiones
no son diferentes de las que había que atender para los funcionarios en general.
Ahora bien, aun dándose aquí una situación de desigualdad, creemos que hay
razones para que esta desigualdad no pueda influir en absoluto en el
enjuiciamiento de la cuestión planteada:
1) Ante todo: porque el restablecimiento de la situación de desigualdad que
acusa la consideración de los preceptos citados puede llevarse a cabo, tanto
extendiendo a los funcionarios el régimen especial de los pensionistas de la
Seguridad Social como a estos últimos el régimen general de la Ley de
Enjuiciamiento Civil.
La Constitución tolera cualquiera de dichas alternativas, que se presentan como
opciones legítimas del legislador. Lo que acaso no resulte justificado es la
diferencia de trato, pero sin que haya para ninguna de las dos soluciones
alternativas que constituyen la diferencia, una razón que justifique su
prevalencia sobre la otra desde el punto de vista de la Constitución.
2) Por otro lado, la desigualdad que pueda acusar la situación de los
pensionistas en relación con los funcionarios, carece de toda significación
práctica para el tema cuestionado. En él se suscita un conflicto de intereses
patrimoniales en función de la inembargabilidad de la pensión y no entra en
juego ninguna diferencia personal que imponga contrastar la norma bajo el par
metro del principio de igualdad.
En conclusión, el Abogado del Estado entiende:
1) Que el art. 24.1 C.E. denunciado como vulnerado en la presente cuestión no se
ve afectado por la norma cuestionada en cuanto tal precepto no atañe al modo de
juzgar sino al contenido material del juicio que ha de emitir el juzgado.
2) Que el legislador cumpliendo el mandato constitucional del art. 41 C.E. puede
sustraer legítimamente al poder de acción de los acreedores determinados bienes,
a fin de asegurar una existencia digna del deudor.
3) Que esta función del legislador puede cumplirse no sólo atendiendo a
criterios externos de valor, sino a las circunstancias subjetivas presumibles en
el deudor.
4) Que las diferencias que acusa el ordenamiento sobre el tratamiento de este
problema no se interfieren en el enjuiciamiento de la presente cuestión.
5. Por providencia de 20 de junio último se acordó señalar el día 22 del mismo
mes para deliberación y votación de la presente Sentencia.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. La cuestión planteada consiste en determinar si es o no conforme a la
Constitución la norma contenida en el art. 22.1 del Texto Refundido de la Ley
General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, según la cual las
prestaciones de la Seguridad Social, salvo dos supuestos ajenos al objeto de
este debate, son inembargables.
La cuestión se ha planteado porque la ejecución de una sentencia, en la que se
había condenado al autor de un delito de lesiones graves a abonar una
indemnización que se venía satisfaciendo a través de la retención mensual de
parte del salario del condenado, se vió interrumpida desde que éste causó baja
en el trabajo y pasó a percibir prestación económica de la seguridad social;
siendo, precisamente, la inembargabilidad de estas prestaciones, establecida en
el art. 22.1 LGSS, lo que provocó la declaración de insolvencia del condenado y
la consiguiente interrupción del abono de la indemnización. No conforme con
ello, y mediante el oportuno escrito, el lesionado suplicó el cumplimiento total
de la Sentencia en cuanto a las responsabilidades civiles, planteando la posible
inconstitucionalidad sobrevenida del art. 22.1 LGSS o, en su caso, que el órgano
judicial elevara la cuestión a este Tribunal, por su presunta contradicción con
los arts. 14 y 118 C.E. Tras oír al Ministerio Fiscal, no así a las partes que
no evacuaron el trámite, y de conformidad con aquél, que mencionaba los arts. 14
y 24.1 C.E., el Tribunal penal acordó elevar cuestión de inconstitucionalidad en
relación con el art. 22.1 LGSS por posible contradicción del mismo con el art.
24.1 C.E.
Las dos circunstancias de preconstitucionalidad de la norma cuestionada y
resolución en forma de auto, que concurren en esta cuestión, no suscitan duda
alguna al Fiscal y al Abogado del Estado sobre la pertinencia de la cuestión,
pues estiman, sin objeción alguna, que el juicio de relevancia exigido por el
art. 35.1 de la LOTC ha sido correctamente realizado y esta postura procesal
debe considerarse acertada, puesto que, siendo obvio que la resolución a dictar
por el órgano judicial depende de la validez de la norma cuestionada, las
referidas circunstancias no generan obstáculo formal alguno a que nos
pronunciemos sobre el fondo de la cuestión planteada, según han declarado, en
relación con la primera, las SSTC 4/1981, 17/1981 y 83/1984 y, respecto a la
segunda, las 76/1982 y 54/1983.
2. Es de advertir, sin embargo, que el Abogado del Estado, después de reconocer
la idoneidad del juicio de relevancia, niega que la norma cuestionada, por ser
de significación fundamentalmente sustantiva, pueda ocasionar lesión del derecho
a la tutela judicial, pues entiende que únicamente ésta puede producirse cuando
la norma afecte a los modos o formas de juzgar en cuanto que el derecho a la
tutela judicial se satisface, tanto si la Audiencia tiene por inembargable la
pensión como si procede a su traba y ejecución y sólo en la hipótesis
inaceptable de identificar ese derecho fundamental con el derecho a obtener una
resolución materialmente conforme a Derecho cabría entender comprometido el art.
24.1 de la Constitución.
Esta alegación del Abogado del Estado es irreprochable desde la perspectiva del
que podemos llamar derecho genérico a la tutela judicial, el cual no cabe duda
alguna que no resultaría lesionado si la Audiencia, en resolución razonable y
jurídicamente fundada, hubiera decidido que la Sentencia penal no puede
ejecutarse sobre la pensión que el citado art. 22 declara inembargable o, por el
contrario, hubiera procedido a ejecutarla dentro de los límites establecidos en
el art. 1.449 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por entender que este precepto,
en conexión con el 27.2 del Estatuto de los Trabajadores, ha derogado dicho art.
22 del TRLGSS, pero ello no impide rechazar la alegación, porque olvida que el
derecho a la tutela judicial no sólo garantiza la obtención de una respuesta
judicial razonable y fundada en Derecho, con independencia de cual sea su
contenido material, sino que incluye también el derecho a que las resoluciones
judiciales firmes se ejecuten -arts. 24.1, 117.3 y 118 de la C.E.- y es
indudable que este derecho, en contra de lo sostenido por el Abogado del Estado,
puede resultar vulnerado por la limitación que al mismo impone la norma legal
cuestionada, en el supuesto de que tal limitación carezca de justificación
constitucional o resulte excesiva y desproporcionada a la finalidad que persiga.
Por otro lado, en el ámbito procesal en el que ahora nos encontramos, es también
de señalar que el Fiscal pretende que se amplíen los términos en que la cuestión
ha sido planteada por el órgano judicial -que la circunscribe al art. 24.1 de la
Constitución-, introduciendo en ella, con cita del art. 39.2 de la LOTC, el tema
de la posible vulneración del derecho a la igualdad, reconocido en el art. 14 de
la Constitución. Esta ampliación plantea el problema previo de determinar si las
partes que intervienen en las cuestiones de inconstitucionalidad pueden
validamente, por el cauce del art. 39.2 de la LOTC, extenderlas a aspectos no
contemplados por el órgano judicial que las plantea y, en este punto, procede
establecer que, si bien es cierto que la cuestión de inconstitucionalidad es un
instrumento procesal puesto a disposición de los Jueces y Tribunales con la
finalidad de obtener respuesta de esta jurisdicción constitucional que resuelva
las dudas de inconstitucionalidad que le susciten los preceptos legales que
vienen obligados a aplicar en los procesos sometidos a su conocimiento y, en tal
sentido, los términos en que expresen los órganos judiciales esas dudas son, en
principio, los que delimitan el objeto de las cuestiones de
inconstitucionalidad. Ello no significa que la facultad regulada en el art. 39.2
de la LOTC, incluido en un capítulo común a los procedimientos de
inconstitucionalidad, en los que se incluyen las cuestiones, no deba ser
ejercitada por este Tribunal en aquellos supuestos en los que, con cierto grado
de certeza inicial, sea apreciable que la norma cuestionada puede incurrir en
inconstitucionalidad por vulneración de precepto constitucional distinto del
invocado por el órgano judicial cuestionante, entre los cuales no cabe duda
alguna que procede incluir el aquí contemplado, a la vista de la doctrina
constitucional ya establecida en relación con las declaraciones legales de
inembargabilidad desde la perspectiva del principio de igualdad y a la cual nos
referimos más adelante; precepto constitucional que, por otro lado, fue invocado
en el proceso judicial por el Ministerio Fiscal y por la parte acreedora.
Hechas las anteriores consideraciones procede entrar en la cuestión de fondo,
que consiste, según de ellas se desprende, en determinar si la inembargabilidad
de las pensiones de la Seguridad Social que se declara en el art. 22.1 de su Ley
General vulnera el derecho a que se ejecuten las Sentencias firmes, protegido
por el art. 24.1 de la Constitución, y el derecho a la igualdad, consagrado en
el art. 14 de la propia Constitución.
3. El derecho fundamental a que se ejecuten las Sentencias firmes, de
trascendental importancia en nuestro sistema jurídico y cuya integración en el
derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el art. 24.1 ha sido
reiteradamente declarada por este Tribunal Constitucional, participa de la
naturaleza de derecho de prestación que caracteriza a aquel en que viene
integrado y, en tal sentido, sus concretas condiciones de ejercicio corresponde
establecerlas al legislador, y ello hace indudable que el derecho a que se
ejecuten las resoluciones judiciales firmes viene sometido a los requisitos y
limitaciones formales y materiales que disponga la legislación.
Sin embargo, esta potestad de mediación legislativa de los derechos que se
integran en el de tutela judicial no es absoluta, ni dependiente del arbitrio
del legislador, pues, dentro del respeto debido al contenido esencial de los
derechos fundamentales, resulta indiscutible que el art. 24.1 de la Constitución
exige, según la STC 158/1987, ausencia de condicionamientos que dificulten o
entorpezcan, en lo que aquí interesa, la posibilidad de que lo resuelto por los
órganos judiciales sea cumplido en sus propios términos, de manera que, cuando
el legislador imponga requisitos o limitaciones al ejercicio del derecho
fundamental, su legitimidad constitucional habrá de ser examinada para comprobar
si responden a razonables finalidades de protección de valores, bienes o
intereses constitucionalmente protegidos y guardan debida proporcionalidad con
dichas finalidades, lo cual significa que ser n inconstitucionales, por
vulneración del derecho fundamental, aquellos requisitos, formalidades y
limitaciones que comprometen su ejercicio de tal forma que no resulten
comprensibles a la luz de una ponderación razonable y proporcionada de los
valores acogidos en la Constitución.
La aplicación de esta doctrina a la presente cuestión conlleva que examinemos,
en primer lugar, y con carácter general, si la inembargabilidad de bienes y
derechos constituye limitación constitucionalmente justificada del derecho del
acreedor a que se ejecute la Sentencia firme que le reconoce su derecho de
crédito y, en segundo lugar, y en caso afirmativo, si la inembargabilidad de las
pensiones que declara el art. 22.1 de la Ley General de la Seguridad Social es
proporcionada a la finalidad constitucional que la justifica.
En principio es indiscutible que la eficacia de las resoluciones judiciales
confiere, a aquél al que una Sentencia firme ha reconocido una indemnización, el
derecho a hacerla efectiva en toda su cuantía, mientras el condenado tenga
medios económicos con que responder a su obligación de indemnizar, pues, también
en principio, todos los bienes y derechos de contenido patrimonial que sean
alienables pueden ser objeto de ejecución.
Ocurre, no obstante, que la ley, por las m s variadas razones de interés público
o social, excluye determinados bienes y derechos de la ejecución forzosa,
declarándolos inembargables y prohibiendo, en su consecuencia, que el ejecutante
proyecte su acción sobre los mismos, que podrían ser objeto de la actividad
ejecutiva de no mediar la prohibición.
Entre esas variadas razones que motivar, las declaraciones legales de
inembargabilidad, bastante numerosas en nuestro Derecho vigente, destaca la
social de impedir que la ejecución forzosa destruya por completo la vida
económica del ejecutado y se ponga en peligro su subsistencia personal y la de
su familia y, a tal fín, la ley establece normas de inembargabilidad de salarios
y pensiones que son, en muchas ocasiones, la única fuente de ingresos económicos
de gran número de ciudadanos.
Esta protección legal de un nivel económico mínimo que permita satisfacer
dignamente las m s elementales necesidades del ser humano no es una novedad
introducida por los Estados modernos, sino que tiene abundantes precedentes en
los ordenamientos jurídicos históricos, de los cuales puede servir de ejemplo,
en nuestro Derecho, la Ley 5.¦ del Título 13 de la Partida 5.¦, en la cual se
establece una larga lista de bienes inembargables que termina con la fórmula
general “y otras cosas de la casa, que ha de menester cada día para servicio del
cuerpo y de su compaña”. Responde, esta tradicional protección de los bienes
indispensables para la subsistencia diaria a una constante histórica de
dulcificación de la situación del deudor, que se mantiene vigente en diversas
normas, entre las cuales se encuentra la contenida en el art. 22 de la Ley
General de la Seguridad Social respecto de las prestaciones de la Seguridad
Social.
Los valores constitucionales, que conceden legitimidad al límite que la
inembargabilidad impone al derecho del acreedor a que se cumpla la sentencia
firme que le reconoce el crédito, se encuentran en el respeto a la dignidad
humana, configurado como el primero de los fundamentos del orden político y de
la paz social en el art. 10.1 de la Constitución al cual repugna, según aduce el
Abogado del Estado, que la efectividad de los derechos patrimoniales se lleve al
extremo de sacrificar el mínimo vital del deudor, privándole de los medios
indispensables para la realización de sus fines personales así como en la
protección de la familia, el mantenimiento de la salud y el uso de una vivienda
digna y adecuada, valores éstos que, unidos a las prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad que debe garantizar el régimen público
de Seguridad Social, están constitucionalmente consagrados en los arts. 39, 41,
43 y 47 de la Constitución, y obligan a los poderes públicos, no sólo al
despliegue de la correspondiente acción administrativa prestacional, sino además
a desarrollar la acción normativa que resulte necesaria para asegurar el
cumplimiento de esos mandatos constitucionales, a cuyo fin resulta razonable y
congruente crear una esfera patrimonial intangible a la acción ejecutiva de los
acreedores que coadyuve a que el deudor pueda mantener la posibilidad de una
existencia digna.
Comprobada así la justificación constitucional de la inembargabilidad de bienes
y derechos como límite del derecho a ejecutar Sentencias firmes, corresponde
ahora examinar si la establecida en la norma legal cuestionada cumple la regla
de proporcionalidad de los sacrificios, de obligada observancia en toda
limitación de un derecho fundamental (SSTC 26/1981 y 37/1989).
Para que dicha proporcionabilidad se cumpla es preciso que la declaración legal
de inembargabilidad se desenvuelva dentro de los limites cuantitativos que
resulten imprescindibles para asegurar el mínimo económico vital de sus
beneficiarios y no los sobrepasen de manera tal que se extienda su inmunidad
frente a la acción ejecutiva de los acreedores en cuantía que resulte excedente
a ese mínimo vital, pues en este caso se estar sacrificando el derecho
fundamental de los acreedores a hacer efectivo el crédito judicialmente
reconocido m s all de lo que exige la protección de los valores constitucionales
que legítima la limitación de este derecho.
Es claro que la determinación de cu l es el nivel económico de subsistencia de
las personas corresponde determinarlo al legislador dentro del margen razonable
de libertad que es necesario reconocerle cuando se trata de concretar un
concepto indeterminado o cláusula general que es preciso coordinar con los
limites que exige el respeto debido a los derechos fundamentales y, en tal
sentido, la norma de inembargabilidad de las pensiones de la S.S., sin
limitación cuantitativa alguna, se mover , normalmente, dentro de ese margen,
puesto que, en la mayoría de los casos, el importe económico de dichas pensiones
es de tan reducida cuantía, que difícilmente alcanzar para satisfacer las m s
elementales necesidades de los pensionistas, pero ocurre que ello no nos puede
llevar a desconocer que también existen pensiones de superior cuantía, cuya
total inembargabilidad puede suponer un sacrificio desproporcionado del derecho
del acreedor en la medida en que tales pensiones excedan de la finalidad de la
norma de garantizar la subsistencia económica del pensionista.
De producirse tal sacrificio desproporcionado es indudable que el precepto legal
cuestionado ser inconstitucional en cuanto limita un derecho fundamental más
allá de toda justificación constitucional, pero ello sólo es posible
establecerlo en el supuesto de que el legislador haya concretado cu l es el
ingreso económico que considera imprescindible proteger para garantizar la
subsistencia económica del deudor y, a tal fín, es decisivo comprobar que el
art. 1.451 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, antes y después de la reforma
realizada por la Ley 34/1984, de 6 de agosto, establece normas destinadas a
limitar la inembargabilidad de los salarios, sueldos, pensiones, jornales o
retribuciones.
Esta norma legal, en conexión con el art. 1.449 de la misma Ley procesal, que
reduce la inembargabilidad de las pensiones a la cuantía señalada para el
salario mínimo interprofesional, en concordancia con el 27.2 del Estatuto de los
Trabajadores, hubiera permitido al órgano judicial cuestionante resolver la
contradicción entre esos preceptos y el preconstitucional art. 22.1 de la Ley
General de la Seguridad Social, declarando a éste derogado por aquéllos, m s
favorables a la efectividad del derecho de tutela judicial, pero al no haberlo
así decidido, corresponde a este Tribunal declararlo inconstitucional por
vulnerar el citado derecho fundamental en la medida en que, al no señalar límite
cuantitativo, constituye sacrificio desproporcionado del derecho a que las
Sentencias firmes se ejecuten, garantizado, según se deja dicho, por el art.
24.1 de la Constitución.
4. Aunque la anterior fundamentación permite prescindir del problema de
vulneración del derecho a la igualdad, introducido en la cuestión por el Fiscal
y sobre el cual se centran la mayor parte de las alegaciones del Abogado del
Estado, debe estimarse procedente, abordar dicho problema, a fín de dar
respuesta que sea congruente con la totalidad del debate procesal, siendo para
ello conveniente hacer previa mención de algunas Sentencias de este Tribunal en
las que se ha debatido la constitucionalidad de normas que limitan o limitaban
la inembargabilidad de sueldos o pensiones percibidos por algunos colectivos, en
condiciones m s favorables a los percibidos por los restantes ciudadanos. Se
trata, principalmente, de las SSTC 54/1983, 151/1985, 12/1986 y 23/1988. En
todas ellas se aducía que aquellas normas vulneraban los arts. 14 y 74 C.E.
En la primera Sentencia, el Tribunal declaró la inconstitucionalidad del art.
709 del Código de Justicia Militar, en cuanto incluía los alimentos, por ser
contrario al art. 14 C.E., afirmando que “la desigualdad de trato entre las
esposas e hijos de los militares que ven reducida su pensión alimenticia a la
cuarta parte como máximo y las de funcionarios civiles, empleados y demas
perceptores de salarios o sueldos, para quienes no existe ese límite (art. 1.451
de la Ley de Enjuiciamiento Civil, último párrafo), es patente, sin que pueda
aducirse una causa razonable que la explique, pues la conveniencia de que el
militar goce de independencia económica que le permita mantener dignamente su
estatus ha de ser reconocida también a los funcionarios civiles y a todos los
ciudadanos”. Por su parte, y por idéntica contradicción con el art. 14 C.E., la
Sentencia 151/1985 declaró la inconstitucionalidad del art. 709, regla 2, CJM,
que establecía un régimen especial en materia de responsabilidad civil, en favor
de quienes ostentasen la condición de militar, a la hora de hacer efectivas
responsabilidades procedentes de contratos celebrados con particulares. Régimen
que difería de aquél a que están sometidos el resto de los ciudadanos y que se
traducía en un trato m s favorable a las personas pertenecientes a las Fuerzas
Armadas, incluso en su comparación con los regímenes m s favorables previstos
por nuestro ordenamiento. Reiterando lo dicho por la STC 54/1983, la STC
151/1985, entendió que el art. 709, regla 2. CJM, colocaba a “un conjunto de
personas -los militares- en una situación no justificada de ventaja en
comparación con el resto de los ciudadanos”; situación que, a su vez, situaba en
“posición de desventaja”, igualmente carente de justificación, a los que con
ellos contratasen en comparación con los que lo hiciesen con otros.
Pronunciamientos éstos que son reiterados por el Tribunal en la STC 12/1986, al
resolver el recurso de amparo núm. 766/84.
Particular mención merece, para el caso que ahora nos ocupa, la STC 23/1988. La
Sentencia, dictada en el recurso de amparo núm. 1.387/86, anuló una Sentencia
del Tribunal Central de Trabajo (TCT) que inaplicó el art. 12 de la Ley 35/1980,
de 26 de junio, que declara la inembargabilidad de las pensiones de mutilados de
guerra, por entenderlo contrario a los arts. 14 y 24.1 C.E. El Tribunal anuló la
resolución del TCT porque, como es claro, si éste entendía que el precepto legal
era contrario a la C.E., tenía que haber planteado cuestión de
inconstitucionalidad y no realizar directamente y por si mismo el juicio
negativo de constitucionalidad. Pero no es esto lo que ahora interesa destacar.
Lo que aquí importa señalar es que el Tribunal recordó en aquellas Sentencias
que, como hizo entonces el Magistrado de Trabajo, entra dentro de las facultades
de los órganos judiciales entender y declarar que las normas anteriores sobre
inembargabilidad de pensiones (como el art. 12 de la Ley 35/1980 y el art. 22.1
LGSS, con el que el primero se corresponde) habían sido derogadas y sustituídas
por la nueva regulación en materia establecida por la Ley 34/1984, de 6 de
agosto, de reforma urgente de la Ley de Enjuiciamiento Civil (L.E.C.),
interpretando así de forma restrictiva la salvedad referente a “disposiciones
especiales con rango de Ley” contenida en el párrafo tercero del art. 1.449
L.E.C. reformado y aplicando la doctrina de que los limites a los derechos
fundamentales, como sucedía allí con el derecho fundamental a la ejecución de la
Sentencia por la limitación de la inembargabilidad, han de interpretarse con
criterio restrictivo y en el sentido m s favorable a la eficacia y a la
existencia del derecho. Y, respecto de la resolución del TCT, el Tribunal
advirtió que entraba dentro de sus atribuciones inaplicar el art. 22.1 LGSS, por
entenderlo opuesto a la C.E., pues, aun tratádose ciertamente de una norma de
rango legal, es anterior a la Norma fundamental, lo que no es el caso en
relación con la Ley 35/1980.
El art. 22.1 LGSS difiere de lo establecido con carácter general en el párrafo
segundo del art. 1.449 (en conexión con el art. 1.451) de la L.E.C., que, tanto
en la redacción de la Ley 34/1984, como en su redacción anterior, y al margen
ahora de diferencias que no vienen al caso, limita la inembargabilidad de
salarios y pensiones a la cuantía señalada por el salario mínimo
interprofesional, cuyo carácter inembargable es declarado asimismo por el art.
27.2 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (E.T.). Como también se ha
recordado, entra dentro de las atribuciones de los órganos judiciales entender
que el art. 22.1 LGSS ha sido derogado y sustituido por la nueva redacción del
art. 1.449, párrafo segundo, L.E.C. Igualmente forma parte de las facultades de
los órganos judiciales inaplicar el art. 22.1 LGSS por entenderlo derogado por
la C.E. Pero si es claro que la derogación o no del derecho positivo anterior a
la C.E. es una cuestión que pueden resolver por si solos los Jueces ordinarios,
no lo es menos que, como ha sucedido en esta ocasión, también pueden someterla a
este Tribunal por vía de los arts. 35 y siguientes de la LOTC, como hemos dicho
reiteradamente desde la STC 11/1981 (fundamento jurídico 2.§).
Nuestro análisis habrla de centrarse en sí la diferencia de trato que el art.
22.1 LGSS dispensa a las prestaciones de la Seguridad Social, y por tanto a los
perceptores o beneficiarios de las mismas, en relación con las demás pensiones y
salarios y a sus perceptores (art. 1.449 L.E.C. y art. 27.2 E.T.), encuentra una
causa objetiva y razonable que la justifique, proporcionada en sus consecuencias
a la finalidad que persigue.
Aunque el perceptor de una prestación de Seguridad Social puede soportar una
situación personal de particular necesidad que permita diferenciarlo de los
perceptores de cualesquiera otras retribuciones, ello sólo podría justificar un
tratamiento legal distinto de las prestaciones de Seguridad Social respecto a
otras percepciones en lo que a las limitaciones de la inembargabilidad se
refiere, pero no podría justificar, por irrazonable y desproporcionada, la
inembargabilidad absoluta de las prestaciones de Seguridad Social al margen y
haciendo completa abstracción de su cuantía, su origen y las circunstancias
personales de los perceptores. Por tal razón la inconstitucionalidad del art.
22.1 LGSS es igualmente predicable en relación con el art. 14 C.E., al no
existir en esa norma causa razonable que justifique las ventajas de las que se
benefician, sin límite alguno, los perceptores de prestaciones sociales, ni la
posición de desventaja en que se coloca a sus acreedores en relación con quienes
lo sean de perceptores de otras retribuciones, subsidios o pensiones.
FALLO:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar que el art. 22.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social es inconstitucional, en cuanto prohíbe el embargo de las prestaciones de
la Seguridad Social de manera incondicionada y al margen de su cuantía.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a veintidós de junio de mil novecientos ochenta y nueve.