STC 114/87
STC 114/1987, de 6 de julio
Voluntario de la legión condenado en 1972 por tráfico de estupefacientes fue
expulsado del cuerpo, lo que le supuso la negación de la pensión por no observar
la “buena conducta” que se exigía en virtud de la Ley de 13 de mayo de 1932.
Ante este hecho, recurre por entender discriminatoria esta medida respecto de
otros funcionarios y trabajadores a los que no se les exige tal conducta para su
reconocimiento de derechos económicos. El TC admite la demanda pese a tratarse
de hecho y resoluciones previas a la constitución y reconoce el derecho del
recurrente a obtener la pensión. El TC, si bien admite la especial exigencia de
una “buena conducta” en ámbitos como el militar, pues ello revierte en beneficio
de las finalidades de las FAS, considera incongruente que ésta conducta se sitúe
como requisito para algo tan distante como lo son las pensiones, que sólo pueden
hacerse depender de requisitos objetivos, de ahí que entiende que tal normativa
era discriminatoria.
TIPO SENTENCIA
REFERENCIA-NUMERO:114/1987
FECHA-APROBACION:6-07-1987
PUBLICACION-BOE:29-07-1987 [“BOE” núm. 180]
RESOLUCION-AFECTADA:
Ley de 13 de mayo de 1932. Servicio militar de voluntarios en Marruecos.
Artículo 5.
SALA: Sala Segunda: Excmos. Sres. Begué, Latorre, García-Mon, de la Vega,
Leguina y López.
NUMERO-REGISTRO:801/1986
PONENTE: don Jesús Leguina Villa
RECURSO-TIPO: Recurso de amparo.
EXTRACTO:
1. El Tribunal Constitucional debe limitarse a enjuiciar la conformidad o no de
los actos recurridos con los derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución y tutelables a través del recurso de amparo (art. 41 LOTC) y, por
lo mismo, una vez comprobada la inexistencia de causa alguna de inadmisión de
este recurso, este Tribunal no puede extender su competencia al examen de los
presuntos motivos de inadmisión de las acciones o recursos previos al amparo
constitucional, cuando dichos motivos no han sido alegados por nadie ni tenido
en cuenta por los órganos judiciales a los que compete en exclusiva la
aplicación de las Leyes.
2. El derecho a la igualdad ante la Ley impone al legislador y a quienes aplican
la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentran en
situaciones jurídicas equiparables, con prohibición de toda discriminación o
desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma
cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable.
3. Corresponde al legislador determinar el alcance del derecho de los ciudadanos
a obtener, y la correlativa obligación de los Poderes Públicos de otorgar, una
pensión durante la tercera edad, estableciendo los requisitos y condiciones que
se precisen para hacer efectivo ese derecho. En el ejercicio de su potestad, el
legislador puede, sin duda, contemplar una pluralidad de situaciones jurídicas
diversas y regularlas de manera diferente, sin que la Constitución le constriña
al establecimiento de un único sistema prestacional fundado en principios
idénticos, ni a la regulación de unos mismos requisitos o a la previsión de
iguales circunstancias determinantes del nacimiento del derecho a la pensión de
retiro o de la pérdida del mismo.
4. Cualesquiera que sean las diferencias que legítimamente se establezcan entre
las situaciones jurídicas reguladas, es obvio que la Ley no puede en ningún caso
introducir criterios de distinción con diversidad de efectos jurídicos que no
sean objetivos y razonables o que impliquen, generen o permitan algún tipo de
discriminación por razón de las condiciones o circunstancias personales o
sociales de los afectados por la norma.
El ordenamiento puede anudar legítimamente en ciertos supuestos determinadas
consecuencias gravosas al incumplimiento de deberes jurídicos explícitos de
trascendencia pública, genéricamente descritos como deber de observancia de
buena conducta, cuando así lo exija razonablemente el interés público que con
ello pretende protegerse.
5. La Ley puede condicionar el nacimiento del derecho a una pensión de retiro o
de jubilación a la observancia de determinados requisitos objetivos, tales como
el de haber prestado servicio durante un cierto tiempo, o el de haber cotizado
durante un cierto tiempo como trabajador o funcionario para generar tal derecho.
Pero no puede vincular dicha consecuencia prestacional a la observancia de
ciertas condiciones que, como la buena conducta, no guardan una relación
razonable de causalidad con la finalidad perseguida y que, en cuanto que
permiten diferenciar entre unos y otros ciudadanos españoles, introducen
desigualdades de trato contrarias a lo dispuesto en el art. 14 C.E.
DISPOSICION-CITADA:
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978.
Artículo 14.
Artículo 25.2.
Decreto 1211/1972, de 13 de abril. Texto refundido de la Ley de Derechos Pasivos
del Personal Militar y asimilado, Guardia Civil y Policía Armada.
Artículo 12.2.
Decreto 315/1964, de 7 de febrero. Texto articulado de la Ley de Funcionarios
Civiles del Estado.
Artículo 50.4.
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
Artículo 41.
Artículo 50.
Ley de 13 de mayo de 1932. Servicio militar de voluntarios en Marruecos.
Artículo 5.
MATERIAS:
Buena conducta
Pensiones de retiro.
Jubilación
Requisito de buena conducta.
Jurisdicción del Tribunal Constitucional
Competencia tasada.
Pensiones de retiro
Requisito de buena conducta.
Servicios militares en Marruecos.
Principio de igualdad
Igualdad ante la Ley.
Seguridad Social
Régimen diferenciado de prestaciones.
PREAMBULO:
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por doña Gloria Begué
Cantón, Presidenta; don Ángel Latorre Segura, don Fernando García-Mon y
González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Jesús Leguina Villa y don
Luís López Guerra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 801/1986, promovido por don Pedro Moreno Alonso,
representado por la Procuradora doña Isabel Torres Coello y bajo la dirección
del Letrado don Vicente Somoano Prieto, contra Sentencia de la Sala Quinta del
Tribunal Supremo de fecha 9 de junio de 1986, dictada en el recurso 234/1985, y
contra Resolución del Consejo Supremo de Justicia Militar de 4 de julio de 1984,
denegatoria de petición de haber pasivo. Han comparecido el Ministerio Fiscal y
el Letrado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa,
quien expresa el parecer de la Sala.
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. El 14 de julio de 1986 tuvo entrada en este Tribunal un escrito por el que
don Pedro Moreno Alonso, en su propio nombre, solicitaba se le designase
Procurador y Abogado del turno de oficio para interponer recurso de amparo
contra la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, de fecha 9 de junio
de 1986, dictada en los autos 234/1985.
2. La Sección Tercera de este Tribunal acordó, el 23 de julio de 1986, librar
comunicaciones al Consejo General de la Abogacía y al Colegio de Procuradores de
Madrid para que procediesen a la designación de Procurador que representase y
Letrados que dirigiesen al recurrente.
Habiendo recaído la designación en la Procuradora doña Isabel Torres Coello y,
en primer lugar, en el Letrado don Vicente Somoano Prieto, la Sección concedió a
los mismos, por providencia de 2 de octubre de 1986, un plazo de veinte días
para que formulasen la correspondiente demanda de amparo, sin perjuicio del
derecho del Letrado a excusarse de la defensa.
3. El 5 de noviembre siguiente se presentó por los citados Procurador y Abogado
la demanda de amparo, que se funda en las siguientes alegaciones de hecho y de
Derecho:
a) El recurrente prestó como voluntario servicios en la Legión durante m s de
veinticuatro años. En 1972 fue condenado por tráfico de estupefacientes a una
pena de nueve meses de arresto menor y un mes de arresto sustitutorio por impago
de una multa de 10.000 pesetas. Como consecuencia de ello fue expulsado de la
Legión, denegándosele con posterioridad la pensión de jubilación, retiro o
haberes pasivos por el Consejo Supremo de Justicia Militar, por silencio
administrativo y en reposición. Interpuesto recurso administrativo contra esta
denegación fue desestimado por Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo
de 9 de junio de 1986.
b) Entiende la representación del recurrente que se ha vulnerado el art. 14 de
la Constitución, por cuanto la precitada Sentencia funda la desestimación del
recurso en el hecho de que aquél no reúne la condición de haber observado buena
conducta que la Ley de 13 de mayo de 1932 establece para alcanzar derecho a
pensión de retiro. Pero esta condición atenta contra la Constitución al
introducir una discriminación entre los voluntarios militares en Marruecos a
quienes afecta dicha Ley y el resto de los trabajadores españoles, bien sean
funcionarios, autónomos o por cuenta ajena, a quienes no se les exige la buena
conducta para obtener el derecho a pensión de retiro. Siendo la buena conducta
una condición o circunstancia personal que afecta a los individuos en algún
momento de su vida, pero que no por ello los hace diferentes ante la Ley, la
situación del recurrente constituye una discriminación por razón de condiciones
o circunstancias personales o sociales, vedada por el art. 14 de la
Constitución.
En consecuencia, se solicita de este Tribunal que declare la
anticonstitucionalidad de la condición de buena conducta para tener derecho a la
pensión de retiro y reconozca al recurrente su derecho a gozar de la pensión
correspondiente a los servicios prestados.
4. Por providencia de 19 de noviembre de 1986, la Sección acordó admitir a tr
mite la demanda de amparo y, conforme a lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Org
nica del Tribunal Constitucional, requerir a la Sala Quinta del Tribunal Supremo
para que remitiese testimonio del recurso contencioso-administrativo núm.
234/1985 y emplazase a quienes fueron parte en el mismo para que pudiesen
comparecer en el proceso constitucional.
Recibidas las mencionadas actuaciones y personado el Letrado del Estado, la
Sección acordó, el 9 de enero de 1987, dar vista de aquéllas al recurrente, al
Ministerio Fiscal y al Letrado del Estado para que, en el plazo común de veinte
días, pudieran formular alegaciones.
5. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones el 30 de enero de 1987.
Considera, con carácter previo, que, aunque la demanda dice dirigirse contra la
Sentencia del Tribunal Supremo en ella aludida, el posible agravio
constitucional que se denuncia habría sido cometido por la Resolución del
Consejo Supremo de Justicia Militar, que denegó la pensión al recurrente,
confirmada por aquella Sentencia. Por ello, sería aconsejable reclamar los
antecedentes del Consejo Supremo y, de hacerse así, interesa el Ministerio
Fiscal que se le dé vista de los mismos para alegaciones.
De las actuaciones judiciales remitidas resulta que al recurrente se le denegó
su derecho a pensión, pese a contar con los años de servicios requeridos, por no
haber observado buena conducta, conforme al art. 5 de la Ley de 13 de mayo de
1932. Toda persona trabajadora por cuenta ajena, en actividad privada o del
sector público, tiene derecho a pensión al llegar a cierta edad. Es un logro
social que responde a una elemental razón de justicia, que es uno de los valores
supremos de nuestro ordenamiento (art. 1 de la Constitución) y que asimismo se
expresa en el art. 50 del Texto constitucional, según el que “los poderes
públicos garantizar n, mediante pensiones adecuadas y periódicamente
actualizadas, la suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera
edad”. Reconocido tal derecho, queda fuera de cualquier contingencia
extralaboral, como puede ser la conducta personal del interesado. Esto es
incuestionable en el orden laboral y también en el de los funcionarios, civiles
(art. 50 de la Ley articulada de 7 de febrero de 1964) o militares y asimilados
(art. 12.2 del Texto Refundido de la Ley de Derechos Pasivos, de 13 de abril de
1972). En m s de una ocasión el Tribunal Constitucional se ha referido a la
singularidad del servicio de armas, donde nociones como las de disciplina y
honor cobran un especial relieve que autoriza justificadamente un trato
diferenciado. Pero éste no es el caso, cuando de derechos pasivos se trata. La
exigencia de buena conducta acreditada para obtener pensión de retiro es una
particularidad que sólo se exige a los militares voluntarios en Africa, según la
citada Ley de 1932. Ninguna objeción hay que oponer a que la buena conducta se
imponga en otros órdenes, como el de la permanencia en filas, pero nunca como
condición para percibir la pensión. Este elemento es discriminatorio, pues no se
advierte una causa objetiva y razonable que lo justifique y pugna con el valor
supremo de justicia que proclama la Constitución, faltando al principio y
derecho fundamental a la igualdad, lo que hace a la pretensión de amparo
acreedora de ser estimada.
6. El 2 de febrero siguiente se recibieron las alegaciones del Letrado del
Estado, quien, por el contrario, solicita se deniegue el amparo solicitado.
Según señala, en la demanda se mencionan como término de comparación tanto a los
funcionarios como a los dem s trabajadores, autónomos o por cuenta ajena,
afirmándose que en ninguno de estos colectivos se produce la pérdida del derecho
a una pensión de retiro que se base en la mala conducta del afectado. Pero la
situación de quienes sirven o han servido en la Legión no es equiparable a la de
ninguno de los colectivos a que se refiere el actor, pues existe una
circunstancia que impide la equiparación pretendida, a saber, la inexistencia
absoluta de cotización por parte de aquellos que pueda generar derecho alguno a
pensión. El señor Moreno Alonso, al igual que todas las demás personas que han
prestado sus servicios en la Legión en las condiciones en que él lo hizo -ese
sería el término de comparación relevante a efectos de considerar la existencia
o inexistencia de la discriminación denunciada- no tiene otros derechos que los
que le reconoce la Ley de 13 de mayo de 1932. Debe tenerse en cuenta además que
la buena conducta exigida por el art. 5 de esta Ley opera como un requisito que
condiciona el nacimiento y no la pérdida del derecho a pensión, por lo que al
recurrente no se le ha quitado un derecho ya adquirido. El no nacimiento del
derecho, en cualquier régimen de derechos pasivos o seguridad social que se
considere, conduce a la misma situación de inexistencia de derecho a pensión.
Por último, lo que el recurrente demanda es una pensión de retiro y en ningún
supuesto puede devengarla por cuanto no adquirió nunca la situación de retirado,
dado que fue expulsado del Ejército como consecuencia de la condena penal de que
fue objeto. No existe, por tanto, la discriminación que se denuncia.
7. Mediante su escrito de 7 de febrero de 1987, la representación del
solicitante de amparo se ratificó en el contenido del escrito de demanda.
8. Por providencia de 18 de marzo de 1987, la Sección acordó, a la vista de las
alegaciones del Ministerio Fiscal y para mejor proveer, solicitar del Consejo
Supremo de Justicia Militar la remisión de testimonio del expediente instruido
con motivo de la solicitud de concesión de haber pasivo por parte de don Pedro
Moreno Alonso. Una vez recibido dicho expediente, la Sección, por providencia de
8 de abril, acordó dar vista del mismo al Ministerio Fiscal, Letrado del Estado
y Procuradora señora Torres Coello para que pudieran formular alegaciones.
9. A la vista del expediente el Ministerio Fiscal se ratifica en su anterior
criterio, según el cual la circunstancia de no haber observado buena conducta,
única razón por la que se excluyó al demandante del derecho a pensión conforme
al art. 5 de la Ley de 13 de mayo de 1932, debe tenerse por discriminatoria. A
ello añade que la resolución relativa a la baja del recurrente en el Ejército,
publicada en el “Boletín Oficial del Ejército” de 10 de agosto de 1972 decía
literalmente que “causa baja en el Ejército, pasando a la situación militar que
por su edad le corresponda, debiendo hacérsele por el Consejo Supremo de
Justicia Militar el señalamiento correspondiente a sus años de servicio, si
procede... en aplicación de lo dispuesto en la Ley de 13 de mayo de 1932”. En
aquel entonces el Fiscal Militar dijo que el recurrente no estaba comprendido,
como pretendía, en el art. 12.2 de la Ley de Derechos Pasivos del personal
militar o asimilado, aprobada por Decreto de 13 de abril de 1972, pues había
sido expulsado del Ejército conforme al art. 893, párrafo segundo, del Código de
Justicia Militar, en cuya virtud, si recayera Sentencia penal condenatoria se
tendrá por rescindido el compromiso de los militares voluntarios. Pero ni este
precepto del Código utiliza la palabra “expulsión”, ni aquella resolución habla
expresamente de expulsión, sino de baja, que no se ve qué diferencia puede tener
con relación a la expresión “separación del servicio” que utiliza la Ley de los
derechos pasivos de los militares y asimilados, por lo que la circunstancia de
la expulsión no puede tener relevancia para crear una situación distinta con los
separados del servicio que permita una consecuencia de tanta gravedad como la
exclusión de los derechos pasivos. Tampoco puede hacerse valer que el reclamante
era un voluntario, a diferencia de los militares profesionales a que se refiere
el Decreto de 13 de abril de 1972, lo que permitiría, sin daño del art. 14, un
tratamiento desigual, pues ello no puede ser nunca razón bastante para
justificar una condición -la de buena conducta- tan onerosa y excepcional. Por
consiguiente, reitera el Ministerio Fiscal su parecer de que procede estimar el
amparo.
10. El Letrado del Estado se ratifica también en sus anteriores alegaciones y
señala además que la supuesta vulneración del art. 14 de la Constitución en
ningún caso puede alcanzar al recurrente ni alterar la situación personal firme
en que se encuentra desde el mes de marzo de 1973, momento en que le fue
notificada la resolución denegatoria del recurso de reposición que por aquel
entonces interpuso. Intentar ahora el amparo mediante la reproducción de una
petición claramente extemporánea, como la dirigida al Consejo Supremo de
Justicia Militar en el año 1984, con la que el recurrente ha conseguido reabrir
el examen de su caso, representa la alteración de una situación firme y
consentida que, sólo si la eficacia retroactiva de la Constitución fuera
admisible -en contra de los criterios del Tribunal Constitucional (STC 35/
1987)- podría tener algún sentido. Por ello vuelve a solicitar el Letrado del
Estado la denegación del recurso de amparo.
11. La Procuradora doña María Isabel Torres Coello, en nombre del recurrente,
insiste en que lo único que ha motivado el recurso de amparo es que una
circunstancia moral como es la buena o mala conducta pueda tener tanta
relevancia dentro del campo del Derecho, siendo así que es contraria a la
Constitución, que reconoce el derecho al trabajo y a la pensión de jubilación
con exclusión de toda discriminación por circunstancias personales o sociales.
Finalmente debe tenerse en cuenta la retroactividad de la ley penal favorable,
que debe ser aplicada, de manera que el delito de que fue acusado el señor
Moreno Alonso ha desaparecido y, por consecuencia lógica, la mala conducta que
determinó su privación de pensión. Por tanto, se ratifica en su petición de
amparo.
12. Por providencia de 24 de junio de 1987 se señaló para deliberación y
votación del presente recurso el día 1 de julio siguiente.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. El presente recurso de amparo se promueve contra la Sentencia de la Sala
Quinta del Tribunal Supremo, de 9 de junio de 1986, que desestimó la impugnación
formulada por el recurrente contra la denegación presunta por el Consejo Supremo
de Justicia Militar del recurso de reposición interpuesto contra resolución del
mismo Consejo que denegó al solicitante de amparo la concesión de haber pasivo.
Dado que la citada Sentencia declara conforme a Derecho esta última Resolución
del Consejo Supremo de Justicia Militar de 4 de julio de 1984, el recurso de
amparo ha de entenderse dirigido por igual contra ambas resoluciones, puesto que
la queja de amparo tiene por objeto directo la no concesión al demandante de
haberes pasivos tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional.
La denegación de pensión antes dicha resulta de la aplicación al caso del art. 5
de la Ley de 13 de mayo de 1932, sobre Servicio Militar de Voluntarios en
Marruecos, según el cual, para que tales voluntarios tengan derecho a pensión de
retiro “ser condición precisa haber observado buena conducta y contar, por lo
menos, doce años de servicio, servidos día por día en Africa”. En el momento en
que fue presentada su solicitud de pensión, el recurrente en amparo contaba en
exceso con tales años de servicio. Por consiguiente, la cuestión de fondo que
ahora se plantea y en torno a la cual centran las partes sus argumentos
jurídicos se circunscribe a determinar si el mencionado requisito legal de la
buena conducta para causar derecho a pensión de retiro es o no contrario a lo
dispuesto en el art. 14 de la Constitución.
2. No obstante, antes de analizar la cuestión enunciada, es preciso examinar la
objeción apuntada por el Letrado del Estado en su último escrito de alegaciones.
Se señala en el mismo que, con su queja de amparo, el recurrente pretende
alterar una situación firme y consentida, cuyo examen consiguió reabrir mediante
una petición claramente extemporánea dirigida al Consejo Supremo de Justicia
Militar en el año 1984, alteración que sólo seria admisible si se otorgara a la
Constitución la eficacia retroactiva que rechaza la reciente Sentencia de este
Tribunal 35/1987, de 18 de marzo.
De los antecedentes remitidos por el Consejo Supremo de Justicia Militar se
desprende, en efecto, que el señor Moreno Alonso solicitó pensión de retiro en
el año 1972, después de haber causado baja en el Ejército, solicitud que, con
base en la inobservancia de buena conducta, le fue denegada por Resolución de la
Sala de Gobierno del mencionado Consejo, de 26 de septiembre del mismo año,
confirmada en reposición por otra de 6 de marzo de 1973, si bien esta última no
pudo ser notificada al recurrente. Con fecha 25 de abril de 1984, el señor
Moreno Alonso solicitó nuevamente la concesión de haberes pasivos y, ante la
desestimación de su solicitud, interpuso recurso contencioso-administrativo, que
fue resuelto por la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 9 de
junio de 1986, ahora impugnada, en sentido también desestimatorio del recurso
presentado.
A la vista de estos antecedentes, la objeción formulada por el letrado del
Estado no puede ser atendida. El objeto directo de este recurso de amparo, o por
mejor decir, los actos o resoluciones contra los que se promueve, son todos
ellos posteriores a la entrada en vigor de la Constitución. Tales actos ahora
impugnados resuelven en cuanto al fondo la pretensión deducida por el
demandante, sin examinar ni aplicar excepción al inadmisibilidad de la misma,
que ni siquiera fue objetada por el Letrado del Estado, como parte demandada, en
el proceso ordinario previo a este amparo constitucional.
Sentado lo anterior, importa dejar dicho que el Tribunal Constitucional debe
limitarse a enjuiciar la conformidad o no de los actos recurridos con los
derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y tutelables a través del
recurso de amparo (art. 41 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), y
por lo mismo, una vez comprobada la inexistencia de causa alguna de inadmisión
de este recurso, este Tribunal no puede extender su competencia al examen de los
presuntos motivos de inadmisión de las acciones o recursos previos al amparo
constitucional cuando dichos motivos no han sido alegados por nadie ni tenidos
en cuenta por los órganos judiciales a los que compete en exclusiva la
aplicación de las leyes. De ahí que, aun aceptando la tesis de que, como cree el
Letrado del Estado, la cesión administrativa recurrida en vía contenciosa fuera
una simple reiteración de un acto anterior denegatorio firme y consentido, no
por ello la correspondiente excepción procesal, propia de la citada vía
judicial, es trasladable sin m s al recurso de amparo constitucional, puesto que
la misma no se contempla en las normas legales que regulan este recurso
extraordinario. Por tanto, no puede calificarse como extemporánea una demanda de
amparo promovida contra actos administrativos y judiciales, por medio de los
cuales el recurrente consiguió reabrir, según se alega de contrario, un
expediente ya fenecido. Y por la misma razón no puede hablarse aquí tampoco de
una aplicación retroactiva de la Constitución, que el demandante, por lo dem s,
no pretende, ni cabe equiparar el presente caso al resuelto por la STC 35/1987,
de 18 de marzo, en el que las pretensiones entonces dirigidas a este Tribunal
habían sido falladas por una Sentencia anterior a la Constitución con efectos de
cosa juzgada, sin que se hubiese logrado reabrir con posterioridad al examen de
la cuestión de fondo planteada.
3. El derecho a la igualdad ante la Ley, que tanto la parte actora como el
Ministerio Fiscal consideran lesionado, impone al legislador y a quienes aplican
la ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentran en
situaciones jurídicas equiparables, con prohibición de toda discriminación o
desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma
cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable.
En opinión del demandante y del Ministerio Fiscal, este derecho se ha vulnerado
en la ocasión ahora contemplada porque sólo a los militares voluntarios en
África, sujetos a la Ley de 13 de mayo de 1932, se les exige como requisito para
causar derecho a pensión de retiro haber observado buena conducta, lo que no se
impone, a estos mismos efectos, a ningún otro trabajador por cuenta ajena, ora
preste sus servicios por medio de un vínculo contractual, ora tenga la condición
de funcionario. Concretando aún m s el término de comparación, la separación del
servicio por la comisión de un delito -que es el supuesto de autos, aunque
subsumido en el concepto m s difuso de mala conducta-, no implicaría la pérdida
del derecho a percibir haberes pasivos por parte de los funcionarios separados o
inhabilitados (art. 50.4 del Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles
del Estado, de 7 de febrero de 1964), ni, m s específicamente, en el caso de los
funcionarios militares o asimilados (art. 12.2 del Decreto de 13 de abril de
1972, que aprueba el Texto refundido de la Ley de Derechos Pasivos del personal
militar y asimilado).
A ello opone el Letrado del Estado que, a efectos de la percepción de pensiones
de jubilación o del disfrute de derechos pasivos, no es equiparable la situación
jurídica de los militares voluntarios en Marruecos, de un lado, y la del resto
de los trabajadores por cuenta ajena y funcionarios civiles o militares, de
otro, toda vez que aquéllos, al contrario que éstos, no cotizan para generar
derecho alguno a pensión, por lo que no consolidan derechos adquiridos a tales
efectos: Sus derechos no nacen mientras no concurren los requisitos legalmente
preestablecidos.
Ciertamente, nuestro ordenamiento jurídico no contiene un criterio igualatorio
general en virtud del cual todos los trabajadores, o al menos los trabajadores
por cuenta ajena, tengan reconocido el derecho a obtener una pensión de retiro
en las mismas o semejantes circunstancias y con los mismos o semejantes
requisitos. Entre los principios rectores de la política social y económica, la
Constitución proclama el deber de los poderes públicos de mantener “un régimen
público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la
asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad”
(art. 41) y, m s en concreto, el de garantizar, “mediante pensiones adecuadas y
periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante
la tercera edad” (art. 50). Ello no obstante, tales principios sólo pueden ser
alegados -ante la jurisdicción ordinaria y, en recursos contra sus decisiones,
en la vía de amparo constitucional- “de acuerdo con lo que dispongan las leyes
que los desarrollen”. En consecuencia, corresponde al legislador determinar el
alcance del derecho de los ciudadanos a obtener y la correlativa obligación de
los poderes públicos de otorgar una pensión durante la tercera edad,
estableciendo los requisitos y condiciones que se precisen para hacer efectivo
ese derecho.
STC 114/1987, de 6 de julio fj3 posibles diferencias entre trabas, y entre
funcionarios sobre la materia de pensiones
En el ejercicio de su potestad, el legislador puede, sin duda, contemplar una
pluralidad de situaciones jurídicas diversas y regularlas de manera diferente,
sin que la Constitución le constriña al establecimiento de un único sistema
prestacional fundado en principios idénticos, ni a la regulación de unos mismos
requisitos o a la previsión de iguales circunstancias determinantes del
nacimiento del derecho a la pensión de retiro o de la pérdida del mismo. En tal
sentido, es claro que existe una diferencia esencial entre los supuestos legales
en que tal derecho se adquiere o consolida mediante la exacción de cuotas
obligatorias durante un cierto período de tiempo y aquellos otros en que esta
contraprestación previa no se impone, como es el caso de los militares
voluntarios a que se refiere la Ley de 13 de mayo de 1932. Desde el punto de
vista de la causación o pérdida de los derechos pasivos, no es, por tanto,
exigible que la ley establezca una regulación homogénea, toda vez que unas y
otras situaciones no son jurídicamente equiparables.
Ahora bien, cualesquiera que sean las diferencias que legítimamente se
establezcan entre las situaciones jurídicas reguladas, es obvio que la Ley no
puede en ningún caso introducir criterios de distinción con diversidad de
efectos jurídicos que no sean objetivos y razonables o que impliquen, generen o
permitan algún tipo de discriminación por razón de las condiciones o
circunstancias personales o sociales de los afectados por la norma. Sin
necesidad de forzar la comparación con quienes se encuentran en situación
distinta, la utilización de tales criterios o exigencias discriminatorias
siempre produciría un resultado contrario a la Constitución en el ámbito del
colectivo restringido contemplado por la norma especial. En otros términos y por
lo que hace al presente caso, la denegación de una pensión de retiro al militar
voluntario en África que, habiendo cumplido los años de servicio requeridos, no
haya observado buena conducta, supone un trato desigual respecto de los demás
militares voluntarios que, por haberla observado, tienen derecho a percibir la
pensión. Por tanto, el art. 5 de la Ley de 13 de mayo de 1932, al imponer el
requisito de la buena conducta, no sólo establece un criterio de distinción
frente a quienes se encuentran bajo el ámbito de cobertura de otros regímenes
legales de jubilación o derechos pasivos, sino también en el seno mismo del
colectivo cuya situación jurídica es regulada por dicha Ley. La exigencia de
buena conducta determina, por tanto, un trato desigual ante situaciones
idénticas, lo que por si mismo advierte sobre la improcedencia de afirmar que en
la presente demanda de amparo no existe un término de comparación válido para
contrastar el contenido de las resoluciones recurridas desde la perspectiva del
derecho a la igualdad ante la Ley.
4. Sentado lo anterior, es preciso analizar si el requisito de la buena conducta
a que hace referencia el art. 5 de la mencionada Ley de 1932 introduce un
elemento de distinción que haya de considerarse discriminatorio.
Concepto de buena conducta” INTERESA PARA GRUPOS SOCIALES REDUCIDOS COMO EL
MILITAR, TABIÉN PARA RES
El deber de observar buena conducta, de cuyo incumplimiento derivan determinadas
consecuencias jurídicas desfavorables, se establece en nuestro ordenamiento por
una serie de normas, no escasas en número. Examinadas en su contexto, no todas
ellas parecen referirse al mismo concepto, aunque utilicen la misma expresión,
que en todo caso es susceptible de interpretaciones diversas. Entendido en su
significado m s abstracto -y también m s común-, aquel deber hace referencia no
tanto a la actuación del ciudadano en el seno de relaciones jurídicas concretas,
cuanto al comportamiento global del individuo, incluso en sus relaciones
privadas, enjuiciable desde una perspectiva metajurídica, de acuerdo con los
valores morales arraigados o con las pautas de conducta, sea de la colectividad
en su conjunto, sea de grupos sociales m s restringidos.
En un sentido más restrictivo, la inobservancia de buena conducta puede
interpretarse como comportamiento ilícito y antijurídico del sujeto afectado.
Así ocurre en el presente caso, en el que la apreciación de la conducta
desarreglada del recurrente no deriva de su actitud moral en las relaciones
públicas o privadas sino, en concreto, del hecho de haber sido condenado por
Sentencia firme como autor de un delito. Sin perjuicio de que tampoco en esta
acepción restrictiva la referencia normativa a la buena conducta sea la más
afortunada, no puede concluirse de ello que semejante interpretación haya de
considerarse inconstitucional en todo caso. Pues, en efecto, con independencia
de las consecuencias sancionadoras que se deriven de la comisión de hechos o la
omisión de deberes concretos, tipificados como infracciones, el ordenamiento
puede anudar legítimamente en ciertos supuestos determinadas consecuencias
gravosas al incumplimiento de deberes jurídicos explícitos de trascendencia
pública, genéricamente descritos como deber de observancia de buena conducta,
cuando así lo exija razonablemente el interés público que con ello pretende
protegerse. Así ocurre sobre todo en el ámbito de las relaciones especiales de
sujeción, cuando aquellas exigencias se vinculen directamente a garantizar la
específica disciplina, cohesión interna o respetabilidad pública de las
instituciones en que se desenvuelven dichas relaciones. Por ello, si no es
admisible la apelación a un concepto abstracto de buena conducta, referido al
comportamiento general del individuo en sus relaciones sociales o jurídicas,
cuya inobservancia genere por sí misma consecuencias jurídicas gravosas para su
autor, sí puede serlo como noción concreta referida a conductas singulares
jurídicamente debidas en razón de interés público protegido por la norma que
impone dicho requisito. Pero conviene advertir que incluso en este último
supuesto el principio de igualdad impone como canon de su constitucionalidad que
la exigencia normativa de buena conducta guarde una directa y razonable relación
con la finalidad perseguida por la misma norma o con las consecuencias jurídicas
concretas que se deriven de su incumplimiento, pues, en caso contrario,
introduciría un factor de diferenciación que habría que calificar de
discriminatorio, ya que, como queda dicho, hay que entender por tal toda
diferencia de trato que carezca de justificación no sólo objetiva, sino también
razonable desde el punto de vista de la finalidad de la norma en cuestión.
5. Las observaciones precedentes nos sitúan ya en condiciones de dar una
respuesta afirmativa a la pretensión de amparo que se nos formula por el
recurrente. De acuerdo con el conjunto de nuestro razonamiento, resulta
evidente, en efecto, que condicionar el derecho a pensión de retiro a la
observancia de buena conducta, como establece el art. 5 de la Ley de 13 de mayo
de 1932, produce una lesión del derecho constitucional de igualdad ante la ley,
incluso si por mala conducta se entiende exclusivamente, a estos efectos, la
comisión de un ilícito penal. Ello es así porque el establecimiento de un
requisito semejante y su valoración en el caso concreto no guardan relación
directa con la finalidad perseguida por el citado precepto, que no es otra que
la de asegurar unos haberes pasivos a quienes hayan servido buena parte de su
vida laboral como voluntarios del Ejército destinados en África. Si la exigencia
de buena conducta en las relaciones de sujeción especial que aquella Ley regula
podría tener una justificación objetiva y razonable en relación con la tutela de
la disciplina, la cohesión o la imagen pública de la institución considerada, de
la que podrían derivarse legítimas consecuencias en orden, por ejemplo, a la
permanencia de los voluntarios en el servicio activo, no la tiene, en cambio,
como requisito necesario para el nacimiento del derecho a pensión. Aquel
requisito es completamente extraño a esta finalidad, lo que se demuestra no sólo
por el hecho de que en otros ámbitos laborales o funcionariales, incluso en la
organización militar, el comportamiento antijurídico de los interesados carece
de toda relevancia en lo que concierne a sus derechos pasivos o de jubilación,
sino también, y de modo muy singular, por que la propia Constitución, en su art.
25.2, reconoce el derecho de los condenados a pena de prisión a un trabajo
remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social”.
En resumidas cuentas, la ley puede condicionar el nacimiento del derecho a una
pensión de retiro o de jubilación a la observancia de determinados requisitos
objetivos, tales como el haber prestado servicio durante un cierto tiempo, según
establece la Ley de 13 de mayo de 1932, o el de haber cotizado durante un cierto
tiempo como trabajador o funcionario para generar tal derecho, según establecen
otras disposiciones. Pero no puede vincular dicha consecuencia prestacional a la
observancia de ciertas condiciones que, como la buena conducta, no guardan
relación razonable de causalidad con la finalidad perseguida y que, en cuanto
que permiten diferenciar entre unos y otros ciudadanos españoles, introducen
desigualdades de trato contrarias a lo dispuesto en el art. 14 de la
Constitución.
Por todo ello, el art. 5 de la Ley de 13 de mayo de 1932, en lo que respecta a
la observancia de buena conducta para tener derecho a pensión de retiro, debe
entenderse derogado por la Constitución. Y, en cuanto que las resoluciones
posteriores a la Constitución ahora impugnadas deniegan la solicitud del
recurrente de que se reconozca su derecho a una pensión de retiro en razón,
exclusivamente, de que no cumple el requisito de la buena conducta, procede
declarar asimismo que dichas resoluciones son contrarias a la Constitución,
debiendo reconocerse al solicitante de amparo el derecho a alcanzar una pensión
de retiro en condiciones de igualdad.
FALLO:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Otorgar el amparo solicitado por don Pedro Moreno Alonso y, en su virtud:
1.º Anular la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, de 9 de junio de
1986, dictada en los autos 234/85, y la Resolución del Consejo Supremo de
Justicia Militar, de 4 de julio de 1984.
2.º Reconocer el derecho del solicitante de amparo a que su solicitud de obtener
una pensión de retiro en razón de sus años de servicio como militar voluntario
en Africa se resuelva de acuerdo con la legislación aplicable, en condiciones de
igualdad y sin que por ello se le pueda exigir a tal fin el requisito de haber
observado buena conducta.
3.º Retrotraer las actuaciones seguidas ante el Consejo Supremo de Justicia
Militar al momento inmediatamente anterior al de la resolución arriba citada.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a seis de julio de mil novecientos ochenta y siete.