STc 116/87
STC 116/1987, de 7 de julio
Había que esperar, pues, a la decisión del legislativo socialista al respecto,
que fue la Ley 37/1984, de 22 de octubre, que pretendía resarcir a los militares
profesionales de la República respecto de los funcionarios civiles como
consecuencia de las diferencias de la anterior legislación de amnistía. Se
cuestionó la constitucionalidad de esta norma y el Tribunal estimó la
discriminación tanto en relación con los funcionarios civiles, cuanto entre los
propios militares, puesto que la norma distinguía dos grupos, quienes hubieran
ingresado en el Ejército Republicano antes o después del 18 de julio de 1936.
Ello suponía valorar exclusivamente un dato cronológico, sin tener en cuenta
otras circunstancias objetivas que acrediten la profesionalidad de unos y otros,
puesto que “la profesionalidad ha de derivarse de la legalidad objetiva vigente
en cada momento y no de un mero dato temporal.” (FJ 7º). Así, el juzgador
concluía que era la “igualdad entre unos y otros funcionarios, que comporta el
derecho a no sufrir discriminaciones o diferencias de trato desprovistas de
motivos objetivos y razonables, la que ha sido desconocida y lesionada por la
Ley 37/1984 […] Esta limitación es en sí misma una discriminación respecto de
los funcionarios civiles de la República y provoca además, dentro del colectivo
militar, una injustificada diferencia en el trato dispensado a los militares
profesionales que obtuvieron sus empleos efectivos y definitivos después de
aquella fecha.” (Sentencia 116/1987, de 7 de julio, FFJJ 7º y 9º).
Existe Voto particular que formulan los Magistrados don Francisco Rubio Llorente
y don Luís Díez-Picazo, que entienden que el legislador tenía la posibilidad de
establecer una diferenciación no sólo entre militares y civiles, sino, también
entre aquéllos que lo fuesen antes o después de la guerra, en tanto que el TC no
es guardián de la justicia interna de la ley, sino de su constitucionalidad.
TIPO: SENTENCIA
REFERENCIA-NUMERO:116/1987
FECHA-APROBACION:7-07-1987
PUBLICACION-BOE:29-07-1987 [“BOE” núm. 180]
RESOLUCION-AFECTADA:Ley 37/1984, de 22 de octubre. Clases pasivas:
Reconocimiento de derechos y servicios prestados a quienes durante la Guerra
Civil formaron parte de las Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de
Carabineros de la República.
Artículos 1 y 4.
SALA: Pleno: Excmos. Sres. Tomás, Begué, Latorre, Rubio, Díez-Picazo, Truyol,
García-Mon, de la Vega, Díaz, Rodríguez-Piñero, Leguina y López.
NUMERO-REGISTRO:107/1986
PONENTE: don Jesús Leguina Villa
RECURSO-TIPO: Cuestión de inconstitucionalidad.
EXTRACTO:1. Como regla general, los valores superiores del ordenamiento y los
principios constitucionales pueden bastar para promover recursos o plantear
cuestiones de inconstitucionalidad.
2. La legislación de amnistía, aunque responda en su conjunto a un valor
superior de justicia, se halla sometida al principio de igualdad (SSTC 28/1982 y
63/1983).
3. Una vez que el legislador ha aplicado el criterio de la profesionalidad a los
funcionarios civiles de la República, para hacerles acreedores a la plenitud de
los derechos reconocidos por la legislación de amnistía, sin atender al momento
de su incorporación a la Administración, o, lo que es igual, sin referencia
alguna a si dicha incorporación se produjo antes o después del comienzo de la
guerra civil, el principio de igualdad obliga a la aplicación de idéntico
criterio a los funcionarios militares profesionales, cualquiera que haya sido la
fecha -anterior o posterior al 18 de julio de 1936- de sus nombramientos o de la
consolidación de sus empleos con car cter definitivo.
DISPOSICION-CITADA:
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978.
Artículo 1.1.
Artículo 14.
Artículo 9.
Ley 10/1980, de 14 de marzo. Clases Pasivas: Modificación del Real Decreto-ley
de 6 de marzo de 1978, sobre beneficios a militares que tomaron parte en la
guerra civil.
Artículo único.
En general.
Ley 37/1984, de 22 de octubre. Clases Pasivas: Reconocimiento de derechos y
servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil formaron parte de las
Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la República.
En general.
Ley 37/1984, de 22 de octubre. Clases Pasivas: Reconocimiento de derechos y
servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil formaron parte de las
Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la
República.Artículo 1.
Ley 37/1984, de 22 de octubre. Clases Pasivas: Reconocimiento de derechos y
servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil formaron parte de las
Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la
República.Artículo 2.
Ley 37/1984, de 22 de octubre. Clases Pasivas: Reconocimiento de derechos y
servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil formaron parte de las
Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la
República.Artículo 4.
Ley 37/1984, de 22 de octubre. Clases Pasivas: Reconocimiento de derechos y
servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil formaron parte de las
Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la
República.Artículo 5.
Ley 37/1984, de 22 de octubre. Clases Pasivas: Reconocimiento de derechos y
servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil formaron parte de las
Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la
República.Título 2.
Ley 37/1984, de 22 de octubre. Clases Pasivas: Reconocimiento de derechos y
servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil formaron parte de las
Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la
República.Título I.
Ley 46/1977, de 15 de octubre. Amnistia.
Artículo 7.
En general.
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
Artículo 35.
Artículo 35.2.
Artículo 37.1.
Real Decreto 2013/1983, de 13 de julio. Crea Comisión Interministerial destinada
a estudiar y elevar propuestas al Gobierno sobre la concesión de pensiones a
militares profesionales del Ejército de la República.
En general.
Real Decreto-ley 10/1976. de 30 de julio. Concede Amnistía.
Artículo 8.
Artículo 9.1.
Real Decreto-ley 6/1978, de 6 de marzo. Beneficios a Militares que tomaron parte
en la Guerra Civil.
Artículo 1.
En general.
MATERIAS:
Cuestión de inconstitucionalidad
Juicio de relevancia.
Límites de competencia del Tribunal Constitucional.
Funcionarios
Principio de igualdad.
Leyes de Amnistía
Ámbito de aplicación.
Principio de igualdad.
Militares republicanos
Criterio de profesionalidad.
Leyes de Amnistía.
Principio de igualdad
Leyes de Amnistía.
Principios constitucionales
Invocables en procedimientos de declaración de inconstitucionalidad.
Procedimientos de declaración de inconstitucionalidad
Objeto.
Valores constitucionales.
Profesionalidad
Criterio para conceder beneficios de las Leyes de Amnistía.
Sentencias del Tribunal Constitucional
Contenidos del fallo.
Manipulativas.
Tribunal Constitucional
Límites de su competencia en la cuestión de inconstitucionalidad.
Valores constitucionales
Invocables en procedimientos de declaración de inconstitucionalidad.
Votos particulares
Formulados.
PREAMBULO:
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y
Valiente, Presidente, y doña Gloria Begué Cantón, don Ángel Latorre Segura, don
Francisco Rubio Llorente, don Luís Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio
Truyol Serra, don Fernando García-Mon y Gonz lez-Regueral, don Carlos de la Vega
Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don
Jesús Leguina Villa y don Luís López Guerra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad registrada con el núm. 107/1986,
planteada por la Sala Cuarta de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia
Territorial de Madrid, por supuesta inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 4 y
5 de la Ley 37/1984, de 22 de octubre, al definir los derechos que corresponden
al personal de las Fuerzas Armadas de la República, por oposición a los arts.
1.1, 9 y 14 de la Constitución. Han sido parte el Fiscal General del Estado y el
Letrado del Estado y Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien
expresa el parecer del Tribunal.
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. El 31 de mayo de 1985 tuvo entrada en este Tribunal comunicación del
Presidente de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Territorial de Madrid, por la que se planteó la cuestión, de
inconstitucionalidad acordada por el Auto de dicho Tribunal de 3 de mayo de
1985, adoptado en el recurso número 45/1985. Este recurso fue promovido por don
José María Bravo Fernández-Hermosa y 18 m s contra la desestimación presunta por
silencio administrativo del Director General de Gastos de Personal del
Ministerio de Economía y Hacienda de la reclamación formulada por aquéllos el
día 10 de diciembre de 1984, en la que solicitaban que se les reconociera que,
aunque ingresaron en el Arma de Aviación de la República con posterioridad al 18
de julio de 1936, lo hicieron como militares profesionales, pues a todos ellos
les fueron concedidos sus empleos militares con carácter efectivo y a título
definitivo y no de forma provisional, habiendo sido escalafonados, también en
forma definitiva, conjuntamente con los militares profesionales que ingresaron
en el Arma antes de la citada fecha y que, por consiguiente, les fueran
concedidos los beneficios que determina el art. 2 de la Ley 37/1984, de 22 de
octubre, de forma que todos ellos fueran pasados a la situación legal militar de
retirados, con los derechos y obligaciones inherentes a la misma. Fundamentaban
su solicitud los recurrentes en el art. 14 de la Constitución y en la
incompatibilidad con esta norma fundamental de la citada ley 37/1984, que no
reconoce aquellos derechos, sino tan solo otros inferiores, al personal que
hubiere ingresado al servicio de la República en las Fuerzas Armadas y hubiera
Obtenido un empleo o grado de, al menos, Suboficial durante el período
comprendido entre el 18 de julio de 1936 y el 1 de abril de 1939, por lo que
consideran que dicha ley establece un trato discriminatorio en perjuicio de
aquéllos y en comparación con los militares profesionales ingresados antes del
18 de julio de 1936. los recurrentes solicitaban asimismo de la Audiencia
Territorial que plantease la cuestión de inconstitucionalidad sobre la referida
Ley 37/1984.
Concluido el procedimiento, y tras oír a las partes y al Ministerio Fiscal, la
Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid, por medio de Auto de fecha 3
de mayo de 1985, acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación
con los arts. 1, 2.4 y 5 de la Ley 37/1984, de 22 de octubre, por presunta
vulneración de los arts. 1.1, 9 y 14 de la Constitución. En sus considerandos la
Sala sostuvo que la citada Ley establece un régimen jurídico claramente
diferenciado para las dos hipótesis que contempla, de tal modo que, mientras en
sus arts. 1 y 2 reconoce a los Oficiales, Suboficiales y Clases del Ejército de
la República que hubieran consolidado su empleo con anterioridad al 18 de julio
de 1936 la posibilidad de pasar a la situación de retirado, con los derechos u
obligaciones inherentes a la misma, con el empleo que, por antigüedad, habrían
alcanzado de haber continuado en servicio activo hasta la fecha en que, por
edad, les hubiera correspondido el pase a la precitada situación militar, a los
restantes, esto es, a quienes ingresaron en el Ejército de la República con
posterioridad al 18 de julio de 1936, solamente se les reconoce en los arts. 4 y
5 el tiempo de servicios que en su día prestaron a la República, además de una
pensión sujeta en todo caso al régimen de incompatibilidades que habría de
establecerse reglamentariamente; dicha pensión sería equivalente al importe de
la pensión mínima de jubilación para mayores de sesenta y cinco años. La
profesionalidad, que se revela como elemento determinante del supuesto de hecho
generador del reconocimiento de los diferentes derechos de los militares
republicanos, ha de derivarse de la legalidad objetiva vigente en cada momento y
no, de forma exclusiva y excluyente, de un dato cronológico, cuando éste, sin m
s, no recoge o traduce los elementos esenciales generadores del supuesto, como
pueden ser los cursos de capacitación, publicación de escalafones, ascensos,
etc. De otro lado, el hecho de que el conjunto de normas dictadas por el
Gobierno de la República durante el período comprendido entre el 18 de julio de
1936 y el 1 de abril de 1939 no se haya integrado en el ordenamiento jurídico
vigente no quiere decir que las consecuencias jurídicas derivadas del mismo
puedan y deban ser ignoradas por el legislador, tal como se expresa en la
Sentencia del Tribunal Constitucional 28/1982. A juicio de la Sala, la
vinculación que el art. 9.1 de la Constitución impone a todos los poderes
públicos, entre los que cabe incluir al Poder Legislativo, no se limita a exigir
el respeto de los derechos fundamentales de la persona (entre los que se
encuentra el derecho a la igualdad del art. 14), sino que han de observarse con
igual escrupulosidad los valores superiores del ordenamiento reconocidos en el
art. 1.1 y, en concreto, la libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo
político, los cuales reciben su operatividad din mica concreta en los
compromisos que encierran los núms. 2 y 3 del art. 9 y que pueden resumirse en
la obligación de promover la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos, así como en remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud.
Este compromiso en el ámbito propio de la producción normativa que con rango de
Ley formal le corresponde a las Cortes supone que, dentro de la libertad de
iniciativa, el legislador -para no vulnerar la Constitución- debe respetar la
racionalidad intrínseca de sus proposiciones normativas, las cuales, al sentar
criterios de tratamiento desigual, para no caer en la arbitrariedad, deben
fundarse en razones objetivas, entendiendo por tales todas aquellas soluciones
que, siendo múltiples y variadas en su formulación concreta, sean a la vez
coherentes con la lógica y el razonar jurídico (que también está protegido por
la Constitución, aunque sólo sea como valor técnico-jurídico instrumental), así
como con los valores primarios de la Constitución (entre los que se encuentra la
igualdad) y con los derechos fundamentales de la persona; exigencias que, de
forma detallada, reconoce el fundamento jurídico 2.º de la STC 63/1983, de 20 de
julio. En resumen, la Sala entiende que la Ley 37/1984, de 22 de octubre, y m s
concretamente sus arts. 1, 2, 4 y 5, al condicionar la profesionalidad de los
militares al servicio de la República al puro dato cronológico de su
incorporación al Ejército con anterioridad o posterioridad al 18 de julio de
1936, sin tener en cuenta otras circunstancias, podría vulnerar los arts. 1.1, 9
y 14 de la Constitución, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el art.
35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, procede plantear la cuestión
de inconstitucionalidad ante este Tribunal Constitucional.
2. Por providencia de 12 de junio de 1985, la Sección Tercera del Pleno de este
Tribunal acordó oír al Fiscal General del Estado, para que alegara lo que
estimase pertinente respecto a que en la presente cuestión pudiera entenderse
que no se especifica ni se justifica en qué medida la decisión del proceso
depende de la validez de las normas cuestionadas. Evacuando el trámite
conferido, el Fiscal General del Estado considera procedente la inadmisión de la
cuestión de inconstitucionalidad planteada, de acuerdo con el art. 37.1 de la
LOTC, ya que la Sala promovente, si fundamenta de manera amplia y suficiente la
posible inconstitucionalidad de la Ley 37/1984, no contiene referencia alguna
sobre la determinación de la medida en que la solución del asunto ante ella
planteado dependa de la adecuación de la citada Ley a la Norma fundamental, lo
que constituye un requisito ineludible para la admisión de la cuestión de
inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el art. 35.2 de la LOTC,
pues, en caso contrario, aquélla dejaría de tener carácter de control concreto
de la constitucionalidad de las leyes con que ha sido configurada y que ha
recalcado repetidamente este Tribunal, para convertirse en un recurso universal
contra leyes, lo que no es aceptable ni aún interpretando de manera flexible los
referidos preceptos de la LOTC.
3. Por Auto de 3 de octubre de 1985, este Tribunal acordó la no procedencia de
la admisión de la cuestión planteada por no reunir los requisitos exigidos por
la Constitución (art. 163) y la LOTC (art. 35), en particular el relativo a que
de la validez de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona dependa la
resolución que se haya de dictar para admitir o inadmitir, estimar o desestimar
las pretensiones concretas formuladas por las partes; de ahí que el art. 35.2 de
la LOTC exija del órgano que plantea la cuestión de inconstitucionalidad que,
entre otras cosas, especifique y justifique en qué medida la decisión del
proceso depende de la validez de la norma en cuestión. En el presente caso, tal
juicio o justificación lógica de la conexión entre la validez de las normas
legales cuestionadas y la resolución de las pretensiones concretas de los
actores en el proceso contencioso-administrativo a quo no había sido realizado.
4. Una vez recibida la anterior resolución, la Sala Cuarta de la Audiencia
Territorial de Madrid, por providencia de 25 de octubre de 1985, dio traslado a
las partes para que en el plazo de cinco días formulasen las alegaciones
oportunas. La representación de los recurrentes formuló las siguientes: 1.º La
profesionalidad y la obtención con carácter definitivo de la condición de
funcionarios militares del Estado por parte de los pilotos y demás especialistas
ingresados en el Arma de Aviación de la República entre el 18 de julio de 1936 y
el 31 de marzo de 1939 no pueden ser negadas. Dicha profesionalidad fue
reconocida, a juicio de los actores, por el dictamen de la Dirección General de
lo Contencioso del Estado, de 23 de noviembre de 1982, y por la Comisión
interministerial creada ad hoc por el Real Decreto 2013/1983, de 13 de julio.
2.º Admitida la profesionalidad y la adquisición a título definitivo de la
condición de funcionarios militares del Estado de los pilotos y demás
especialistas que ingresaron en el Arma de Aviación de la República durante la
Guerra Civil, resulta forzoso admitir también que constituye una discriminación
carente de justificación objetiva y razonable, contraria al art. 14 de la
Constitución, el establecer un trato diferenciado entre los militares
profesionales de la República según que hubieran ingresado en las Fuerzas
Armadas antes o después del 18 de julio de 1936. 3.º La Ley 37/1984, desde el
momento en que establece dicha discriminación, infringe el art. 14 de la
Constitución. 4.º El legislador, al elaborar la Ley 37/1984, de 22 de octubre,
no tuvo en cuenta los fundamentos jurídicos de la STC 63/1983, de 20 de julio,
de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, en los que claramente se
especifica que el principio de igualdad contenido en el art. 14 de la
Constitución obliga a conceder la amnistía a los militares de la República en la
misma forma y medida en que fue otorgada a los funcionarios civiles del Estado,
sin otras especificaciones que las que el propio Tribunal indica, cual es la no
reincorporación al servicio activo. 5.º El legislador, al definir los ámbitos de
aplicación, respectivamente, de los Títulos I y II de la Ley 37/1984, no se
fundamentó en la legalidad objetiva vigente en el momento y lugar en que
nacieron los derechos a los que ahora se pretende dotar de efectos, ni tampoco
en ningún dato objetivo y racional; se basó únicamente, como consta claramente
en el Diario de Sesiones del Senado del día 20 de septiembre de 1984, en el
criterio político del Grupo Parlamentario mayoritario de ambas Cámaras. Los
recurrentes justifican, además, las razones de su petición en el dictamen del
Ministerio Fiscal emitido en el recurso contencioso-administrativo núm.
580/1985, en el que se hace constar que sólo la cualidad de profesional del
Ejército, cualquiera que sea la fecha de ingreso y la categoría alcanzada, puede
ser determinante para el reconocimiento de los derechos que otorgan las llamadas
leyes de amnistía. Por último, en relación con la falta del juicio de relevancia
puesta de manifiesto en el Auto del Tribunal Constitucional de 3 de octubre de
1985, los actores se limitan a sostener que, si bien es obvio que la Sala
tácitamente había expuesto tal condicionante, no lo hizo de forma expresa,
concluyendo su escrito interesando el planteamiento de nuevo de la cuestión de
inconstitucionalidad.
El Ministerio Fiscal, por su parte, considera que difícilmente puede entenderse
que la Administración ha adoptado un acto presunto de desestimación por silencio
administrativo de una petición, cuando dicha petición no podía ser resuelta; el
objeto del recurso no es otro que el planteamiento de la cuestión de
inconstitucionalidad de la Ley 37/1984, lo que supone una desviación procesal.
Inadmitida la cuestión y vigente la Ley 37/1984, es evidente que la demanda
solicita la aplicación a los recurrentes de unos beneficios que la citada Ley no
les otorga, por lo que la petición es contraria a Derecho.
El Letrado del Estado, finalmente, solicita la continuación del procedimiento
hasta dictar Sentencia.
5. Por medio de comunicación del Presidente de la Sala Cuarta de la Audiencia
Territorial de Madrid que tuvo entrada en este Tribunal el día 27 de enero de
1986, dicha Sala plantea de nuevo cuestión de inconstitucionalidad sobre los
indicados preceptos de la Ley 37/1984, según acuerdo adoptado mediante Auto de 7
de enero de 1986. En los fundamentos jurídicos de esta última resolución,
considera la Sala que cuando los órganos legitimados por la Constitución para
instar la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango formal de
Ley no lo hacen, la única alternativa del ciudadano que se enfrenta ante una Ley
supuestamente inconstitucional está en la tutela de los Jueces y Tribunales.
Entiende la Sala, en este sentido, que la instrumentalización de un recurso no
ha de predicarse siempre y a priori de toda petición que formulen los ciudadanos
a los poderes públicos, siendo necesario examinar las peticiones que formulen y
las razones que las fundamenten. En el presente caso, la Ley 37/1984, al sentar
un régimen de derechos totalmente distinto para los militares al servicio de la
República, según que hubieren ingresado en el mismo antes o después del 18 de
julio de 1936, sin tener en cuenta otras circunstancias objetivas que evidencien
la profesionalidad, y al valorar única y exclusivamente un dato cronológico (por
mucha que sea su trascendencia histórica), incurre en una clara discriminación,
es contrario al principio de igualdad reconocido en el art. 14 de la
Constitución y desconoce la justicia y la igualdad como valores materiales que
informan el ordenamiento (arts. 1.1 y 9.2 de la Constitución). Para la Sala, las
consecuencias de esta apreciación son evidentes: si el art. 1 de la Ley 37/1984,
en relación con el 2 y 4, es inconstitucional por desconocer el principio de
igualdad, los recurrentes, ingresados todos ellos con posterioridad al 18 de
julio de 1936, pero, a su juicio, poseedores de otras circunstancias que
acreditan su profesionalidad, se han visto discriminados por la norma, la cual
sólo les reconoce los servicios que en su día prestaron a la República y una
pensión (sujeta al régimen de incompatibilidades) equivalente al importe de la
pensión mínima de jubilación para mayores de sesenta y cinco años; en resumen,
si la norma es contraria a la Constitución, los recurrentes que acrediten su
profesionalidad podrán aspirar a los mismos derechos que el art. 2 reconoce a
los ingresados en el servicio antes del 18 de julio de 1936, quienes según la
Ley pasan a la situación militar de retirado con el empleo que por antigüedad
habrían alcanzado de haber continuado en el servicio activo. En suma, convencida
la Sala de la incompatibilidad de las normas citadas con la Constitución,
declara elevar nuevamente la cuestión planteada al Tribunal (en la creencia de
que ya se han subsanado las imprecisiones denunciadas) para que, al menos,
aunque sea en trámite de inadmisibilidad, pero sobre el fondo, se declare el
error interpretativo y la clara y evidente ausencia de fundamento al proponer la
presente cuestión.
6. Por providencia de 12 de febrero de 1986, la Sección Segunda del Pleno de
este Tribunal acordó tener por recibidas las actuaciones y oír al Fiscal General
del Estado para que, en el plazo de diez días, y a.efectos de lo dispuesto en el
art. 37. 1 de la LOTC, expusiera lo que estimase pertinente en orden a la
admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad nuevamente planteada. En su
escrito de 25 de febrero de 1986, el Fiscal General del Estado interesa la
inadmisión a trámite de la presente cuestión de inconstitucionalidad con base en
las siguientes consideraciones. El Auto de la Sala Cuarta de la Audiencia
Territorial de Madrid de 7 de enero de 1986 no es sino una aclaración o
complemento del anterior de 3 de mayo de 1985; de ahí que sea necesario partir
de la documentación entonces acompañada, dado que ahora sólo se remiten las
alegaciones posteriores al Auto de inadmisión de este Tribunal y, si bien el
art. 36 de la LOTC establece que el órgano judicial remitir al Tribunal
Constitucional testimonio de los autos principales, al ser la presente una
repetición de la anterior, no parece que pueda oponérsele reproche de orden
formal por no adjuntar esos testimonios que si fueron elevados en la anterior
ocasión. De hecho, y aunque la referida providencia de 12 de febrero no lo
especifique, la única razón que podrá determinar la inadmisión de la cuestión
vuelve a ser la misma: Que no resulta justificado que la decisión del proceso
dependa del ajuste de la Ley cuestionada con la Constitución. Ahora no se trata
ya de que la Sala no lo explique, sino que, pese a los razonamientos que ofrece,
la decisión de lo planteado no tiene dependencia de la corrección constitucional
de la Ley 37/ 1984. Esta afirmación viene apoyada por el anterior Auto del Pleno
de este Tribunal cuando en su fundamento jurídico segundo afirma: “Es obvio que
cualquiera que fuese el sentido de nuestra decisión al respecto, tanto si la Ley
se declarase aplicable como si se anulase, el resultado para los solicitantes
seria el mismo, opuesto a la satisfacción de su demanda”. El Fiscal General del
Estado reitera, en los términos expuestos al evacuar el tr mite conferido en
relación con la admisibilidad de la cuestión anterior, que el recurso
contencioso-administrativo interpuesto ante la Audiencia Territorial de Madrid
constituye un supuesto de desviación procesal: El objeto del proceso contencioso
no es la legalidad o no de un acto administrativo, sino la pertinencia de
plantear la constitucionalidad de una norma legal. Ahora bien, lo único de que
podría conocer la Sala era de la legalidad del acto presunto impugnado. De ahí
que si la Sala cuestiona la validez de la Ley no lo sea en razón al caso que se
le plantea. No es, así, de extrañar que la Sala promovente no ofrezca una
explicación suficiente de cómo la decisión del proceso depende de la validez
constitucional de la norma dubitada; es que no existe tal dependencia lógica,
faltando así uno de los requisitos insoslayables de toda cuestión de
inconstitucionalidad.
7. La Sección Tercera de este Tribunal Constitucional, por providencia de 24 de
abril de 1986, acordó admitir a trámite la cuestión planteada y dar traslado de
la misma al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno y al Fiscal
General del Estado, para que en el plazo de quince días pudieran personarse en
el procedimiento y formular las alegaciones que considerasen pertinentes. Acordó
igualmente publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del
Estado” y acusar recibo al Tribunal promovente. Los días 20 de junio y 12 de
julio se recibieron escritos de los Presidentes del Senado y del Congreso de los
Diputados, respectivamente, acusando recibo de la notificación y ofreciendo la
colaboración de las Cámaras. Los días 16 y 26 de mayo se recibieron las
alegaciones del Fiscal General del Estado y del Letrado del Estado,
respectivamente.
8. El Fiscal General del Estado inicia sus alegaciones puntualizando cuales
son, a su juicio, las normas objeto de control y los preceptos constitucionales
que deben servir de par metro de aquél en la presente cuestión de
inconstitucionalidad. Por lo que hace a lo primero, si bien la Sala plantea la
cuestión en relación con los arts. 1, 2, 4 y 5 de la Ley 37/1984, la sospechada
inconstitucionalidad no está en los dos primeros artículos, pues pacíficamente
se admite por todos la licitud de los beneficios que contiene, sino en los arts.
4 y 5, que no extienden a los que fueron demandantes en el proceso antecedente
estos mismos beneficios; la presunta inconstitucionalidad se limita, pues, a
estos dos últimos preceptos. En cuanto al par metro del control, si bien se
invocan los arts. 1.1, 9 -que en algún momento se concreta en el apartado 2- y
14 de la Constitución, dado que la argumentación de la cuestión se basa en la
desigualdad injustificada de tratamiento que se da a los militares ingresados
después del 18 de julio de 1936, parece que la cuestión debe quedar reducida a
la alegación de infracción del art. 14. Tanto las referencias al art. 1.1 como
al art. 9 deben quedar absorbidas en la m s específica del art. 14 de la
Constitución.
Continúa el Fiscal General del Estado con la narración de los antecedentes de
la Ley 37/1984 en la Ley de Amnistía de 15 de diciembre de 1977 y en el Real
Decreto-ley 6/1978, procediendo a sintetizar la doctrina contenida en la
Sentencia de este Tribunal de 20 de julio de 1983. Para el Fiscal General del
Estado, la Ley 37/1984 “en una consideración de los variados supuestos de
guerra”, tal como indicó este Tribunal, ha resuelto que los militares que
obtuvieron su empleo con posterioridad al 18 de julio de 1936 no deben igualarse
a los que eran profesionales antes del comienzo de la guerra y, en consecuencia
de ello, les reconoce unos derechos sensiblemente inferiores. Considera, a estos
efectos, el Fiscal General del Estado que la profesionalidad no responde a los
mismos criterios cuando se habla de funcionarios civiles y de militares. El
funcionario civil es un profesional desde que se incorpora a la función pública,
sin que influya en nada el que se esté en período de paz o de guerra; por el
contrario, en el caso de los militares, las necesidades de la guerra imponen
movilizaciones generales con el consiguiente incremento de los mandos militares,
cesando la razón de ser de los empleos obtenidos en el curso de la guerra,
cuando ésta se acaba. De ahí la diferencia, que no se encuentra en la función
civil, de militares que eran profesionales antes de la campaña y los que
obtienen grado militar en el transcurso de ésta. No debe, pues, resultar extraño
que la consideración militar profesional se reduzca, en principio y con carácter
general, a quienes ya lo eran antes de dar comienzo una guerra. De otro lado, de
la doctrina contenida en el fundamento jurídico 4.º de la STC 63/1983, se
desprende que cabe distinguir entre los militares que lo eran antes de la
guerra, que deben quedar equiparados a todos los efectos -excepto el de
reintegración activa- a los funcionarios civiles, y los posteriores a la guerra,
cuyos derechos correspondería determinar al legislador, atendiendo a los
diversos supuestos que concurran. En definitiva, cuando la Sala promovente
estima que el mero dato cronológico no es bastante para dar justificación a las
diferencias que establece, minimiza el significado de esa fecha, aislándolo de
su significado histórico al dejarlo reducido a un mero dato; por el contrario,
ese dato es justamente el que delimita la incorporación al Ejército con un
significado inequívocamente profesional -antes- o condicionado por el factor
guerra -después-. Si se admite que hay diversidad intrínseca en los dos
supuestos considerados, no puede exigirse que el tratamiento sea el mismo.
Considera el Fiscal General del Estado que otra estimativa del problema aquí
suscitado podría ser la de la validez legal de las disposiciones emanadas de la
República, una vez que comenzó la guerra, cuestión tratada ya en la Sentencia de
este Tribunal 28/1982, de 26 de mayo, en la que se llegaba a la conclusión de
que “sólo el legislador, mediante la promulgación de nuevas normas, puede, si no
devolver validez y vigencia a normas inexistentes como tales, si obtener el
mismo resultado que aquéllas persiguieron” (fundamento jurídico segundo). En
consecuencia, si no existía imperativo de igualdad m s que con los militares
profesionales anteriores a la guerra, que el legislador respetó en debida forma,
la determinación efectuada de los derechos de los demás militares republicanos
no lesiona el principio de igualdad. Por último, el Fiscal General del Estado se
refiere a otra posible desigualdad que, aunque no se ha invocado expresamente,
puede considerarse subyacente a la pretensión de los recurrentes en el
procedimiento a quo, y que conviene desvirtuar. Para el Fiscal General del
Estado, en efecto, es difícil imaginar que la petición de la equiparación ahora
deducida se hubiera planteado de no haberse reconocido la condición de militares
profesionales, consolidando así una carrera militar surgida en el curso de una
guerra, a quienes alcanzaron grado en el ejército rebelde. Ahora bien, esa
asimilación supondría una óptica equivocada; esa consolidación se produjo al
amparo de una legislación que, obviamente, nunca existió para los leales a la
República, sin que pueda tratarse ahora de generalizar disposiciones legales
que, como recuerda la STC 43/1982, de 6 de julio, fueron consustanciales a un
régimen político basado en una victoria militar.
9. El Letrado del Estado, por su parte, inicia sus alegaciones insistiendo en
la inexistencia de los presupuestos procesales que permiten el planteamiento de
una cuestión de inconstitucionalidad, dado que no puede considerarse
suficientemente justificado que la decisión del recurso que ha de resolver la
Sala de lo Contencioso- Administrativo dependa de la que en la presente cuestión
de inconstitucionalidad se adopte. Si los recurrentes pretenden que la Sala les
reconozca el derecho a disfrutar de los beneficios del art. 2 de la Ley 37/1984,
se trata de una petición que no puede obtener cumplida satisfacción cualquiera
que sea el sentido del fallo que en la presente cuestión se adopte, pues, como
ya señaló este Tribunal en Auto de 3 de octubre de 1985, “tanto si la Ley se
declarase aplicable como si se anulase, el resultado para los solicitantes sería
el mismo, opuesto a la satisfacción de su demanda”. Esta situación es pura
consecuencia de la inadecuación procedimental que está presente en la cuestión
de inconstitucionalidad, dado que con ella la Sala, en el fondo, no está
cuestionando preceptos concretos que, por ser contrarios a principios
constitucionales, ella cree injustos, sino pura y simplemente la filosofía y
alcance general de la legislación de amnistía aplicable a los militares al
servicio de la República.
Con independencia de lo anterior, y a efectos puramente dialécticos, el Letrado
del Estado pasa a abordar la cuestionada constitucionalidad de la Ley 37/1984.
Considera el Letrado del Estado que, a este respecto, es clave en la norma
indicada la diferente condición jurídica que se reconoce a los integrados en el
Ejército antes del 18 de julio de 1936 y a quienes lo hicieron después; los
primeros tienen reconocida la condición de militares, los segundos no. No cabe
considerar que los integrados después del 18 de julio hubieran consolidado su
empleo y tuvieran la condición de profesionales, pues las disposiciones desde
las que justifican tal afirmación no llegaron a adquirir eficacia como
consecuencia del Decreto de 1 de noviembre de 1936, que privó a las
disposiciones del Gobierno de la República posteriores al 18 de julio de 1936 de
efectos jurídicos. Sólo el legislador podría haber conferido efectos a sus
nombramientos a la vista de las circunstancias concurrentes en cada caso, en
cuya tarea, sin duda, ha de ajustarse a los principios constitucionales, entre
ellos el de igualdad. Pero el que los derechos reconocidos a quienes no
consolidaron su empleo antes del 18 de julio de 1936 no sean los mismos que los
de quienes si lo hicieron no puede considerarse como arbitrario o injustificado,
dada la multiplicidad de las situaciones que se plantearon. Reseña a
continuación el Letrado del Estado las diferentes vías por las que los Oficiales
y Suboficiales de la República accedieron a la condición de tales, llegando a la
conclusión de que, a la vista de esta multiplicidad de situaciones, parece
evidente que la solución de equiparación absoluta entre todos los que sirvieron
al Ejército de la República, aunque hubiera podido adoptarse en teoría y al
margen de la enorme carga presupuestaria que supondría, es una solución
legislativa que, no habiéndose adoptado por el legislador actual, podrá
criticarse desde criterios de generosidad, pero no en cambio, desde los que
resultan del principio de igualdad, puesto que no puede considerarse arbitrario
o irracional que reciban distinto tratamiento quienes accedieron al Ejército de
la República antes del 18 de julio de 1936 y los que lo hicieron después, pues
las circunstancias de acceso y consolidación de empleo de unos y otros son
radicalmente distintas. La solución de total y absoluta equiparación, con la
atribución de derechos a quienes el legislador ha excluido de los mismos, no
resulta de la norma constitucional ni vulnera los limites que para el legislador
representa el principio de igualdad.
10. Por providencia de 7 de mayo de 1986, la Sección Tercera del Pleno de este
Tribunal, a tenor de lo dispuesto en el art. 37.2 de la LOTC, acuerda no haber
lugar a la solicitud presentada, mediante escrito de 20 de enero de 1986, por el
Procurador don Francisco de Guinea y Gauna, en representación de la
Confederación Nacional de Excombatientes, a fin de que se le tuviera por
personado en la presente cuestión, y que, en su momento, se le diera vista de
dichas actuaciones para presentar las alegaciones procedentes. Igualmente, y
mediante providencia de 11 de junio siguiente, la Sección Tercera acuerda no
haber lugar a la solicitud presentada, en fecha de 23 de mayo de 1986, por el
Procurador don José Sánchez Jáuregui, en nombre de don José María Bravo
Fernández-Hermosa y otras personas, a fin de que se le tenga por personado y
parte en la presente cuestión, y se le emplace para las actuaciones que de
acuerdo con la Ley procedan.
11. Por providencia de 2 de julio de 1987, se acordó señalar el día 7 de julio
siguiente para deliberación y votación de la presente Sentencia.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. El Letrado del Estado ha interesado la desestimación de la presente cuestión
de inconstitucionalidad por entender que no concurren en la misma los
presupuestos procesales requeridos para su planteamiento por el art. 37.1 de la
LOTC. A su entender, no puede considerarse suficientemente justificado que la
decisión del proceso que ha de resolver la Sala de lo Contencioso-Administrativo
dependa de la que en la presente cuestión de inconstitucionalidad se adopte. De
modo análogo, y aunque no haya insistido en este argumento tras nuestra
providencia de 24 de abril de 1986, el Fiscal General del Estado, al evacuar el
trámite previsto en el art. 37.1 de la LOTC, sostuvo, asimismo, que la presente
cuestión resultaba inadmisible por no haberse justificado suficientemente que la
decisión del proceso dependa del ajuste de la Ley cuestionada con la
Constitución. De ahí que, con carácter previo al tratamiento de las cuestiones
sustantivas, proceda que nos ocupemos de la alegada carencia en este caso de los
presupuestos procesales exigidos por el art. 35 de la LOTC.
En nuestro Auto de 3 de octubre de 1985 (ATC 664/1985) se rechazó, en trámite
de admisión, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ahora
reproducida, porque el juicio o justificación lógica de la conexión entre la
validez de las normas legales cuestionadas y la resolución de las pretensiones
concretas de los actores en el proceso contencioso-administrativo a quo no había
sido realizado expresamente por la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de
Madrid en su Auto de 3 de mayo de 1985, no indicándose en esta resolución
judicial en qué medida la decisión del proceso en curso ante la Audiencia
depende de la adecuación de la citada Ley a la Constitución, según exige el art.
35.2 de la LOTC, para que quepa promover la cuestión ante este Tribunal. De este
modo, el Tribunal motivó el rechazo de la cuestión en la carencia de
exteriorización del juicio de relevancia.
En su Auto de 7 de enero de 1986, por el que acuerda plantear de nuevo la
cuestión, la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid ha subsanado la
carencia que había motivado su inicial rechazo por nuestro citado Auto de 3 de
octubre de 1985. Concretamente, en el fundamento jurídico 5.º de aquel Auto la
Sala estima que las consecuencias de una declaración de inconstitucionalidad de
la Ley 37/1984 para el proceso a quo son evidentes: si el art. 1 de dicha Ley,
en relación con los arts. 2 y 4 es inconstitucional, los recurrentes que hayan
acreditado su profesionalidad podrán aspirar a los mismos derechos que el art. 2
reconoce a los ingresados en el servicio antes del 18 de julio de 1936.
El Letrado del Estado considera todavía insuficiente la justificación antes
dicha. Pero el Tribunal no puede compartir esta objeción, ya que ni es
inaceptable a priori o notoriamente inadecuada la argumentación de la Sala
proponente, ni puede negarse que sea razonable la fundamentación de la
relevancia que, según aquélla, existe en la cuestión planteada. A diferencia de
lo que ocurría en el Auto anterior de la propia Sala, en éste, que ahora se
somete a nuestra consideración, si se especifica y justifica la relación
existente entre la constitucionalidad de las normas legales cuestionadas y el
fallo que aquel órgano jurisdiccional haya de pronunciar en el asunto concreto
sometido a su enjuiciamiento, lo que es motivo bastante, como se acaba de
indicar, para rechazar el reproche formulado por el Letrado del Estado a la
pertinencia de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
2. El juicio de constitucionalidad de una Ley como la 37/1984, de 22 de
octubre, requiere unas observaciones previas sobre el contexto normativo en el
que aquélla se inserta, y sobre los antecedentes inmediatos de la misma.
Conviene recordar a este propósito que estamos ante una Ley que se integra en la
llamada legislación de amnistía, cuya finalidad, por lo que a su Título I se
refiere, consiste, como señala su Exposición de Motivos, en “ajustar las leyes a
los preceptos de nuestra Norma fundamental”, invocándose a tal efecto, como
“justificación jurídica” de la solución adoptada, la Sentencia de la Sala
Segunda de este Tribunal 63/1983, de 20 de julio.
La legislación de amnistía, de la que forma parte la Ley 37/1984, se ha
caracterizado, desde sus mismos comienzos, por una diferencia de trato entre los
militares y el resto de los funcionarios del Estado, diferencia cuya
constitucionalidad es la que en definitiva se somete ahora, en alguna de sus
variantes, al control de este Tribunal Constitucional. Así, la primera de estas
normas -el Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio- disponía en su art. 9.1 que
“los funcionarios repuestos en su condición de tales por virtud de la amnistía
ser n reincorporados al servicio y obtendrán destino conforme a las normas en
vigor”, precisando, no obstante, que “los militares a quienes sea aplicada la
amnistía no ser n por ello reintegrados en sus empleos ni carreras, de las que
seguir n definitivamente separados” (art. 8). Esta diferencia de trato entre
funcionarios civiles, de una parte, y militares profesionales y miembros de las
Fuerzas de Orden Público, de otra, es mantenida por la Ley de Amnistía de 1977
(Ley 46/1977, de 15 de octubre), cuyo art. 7 dispone en su letra a) “la
reintegración en la plenitud de sus derechos activos y pasivos de los
funcionarios civiles sancionados, así como la reincorporación de los mismos a
sus respectivos Cuerpos, si hubieran sido separados”, en tanto que en sus letras
d) y e) se limita el alcance de la amnistía, respectivamente, a “la percepción
del haber pasivo que corresponda, en el caso de los militares profesionales, con
arreglo al empleo que tuvieren en la fecha del acto amnistiado” y a la
“percepción del haber pasivo que corresponda a los miembros de las Fuerzas del
Orden Público, incluso los que hubiesen pertenecido a Cuerpos extinguidos”.
Unos meses m s tarde, el Real Decreto-ley 6/1978, de 6 de marzo, al determinar
el haber pasivo reconocido a los militares profesionales y a los miembros de las
Fuerzas de Orden Público por la Ley 46/1977, concretó el ámbito de quienes
podían aspirar a dicho haber pasivo, fijándolo en “los Oficiales, Suboficiales y
Clases que hubieran consolidado su empleo, o hubieran ingresado como alumnos de
las Academias militares con anterioridad al 18 de julio de 1936, pertenecientes
a las Fuerzas Armadas o Fuerzas de Orden Público, y que tomaron parte en la
guerra civil”. De este modo, el mencionado Real Decreto-ley no sólo mantuvo la
diferencia de trato entre funcionarios civiles y militares profesionales, sino
que introdujo además un nuevo factor de diferenciación, al limitar el alcance de
sus beneficios a quienes hubieran adquirido la condición que los hacía
acreedores a los mismos con anterioridad al 18 de julio de 1936. La Ley 10/1980,
de 14 de marzo, vino a puntualizar y a corregir levemente aquella limitación,
declarando en su artículo único que “son profesionales, a los solos efectos de
aplicación de los beneficios económicos derivados del Real Decreto-ley 6/1978,
quienes, con anterioridad al 18 de julio de 1936, se hubieran reenganchado en
algún Cuerpo militar, pertenecieran en esta fecha a las Fuerzas de Orden Público
o fueran miembros del Escuadrón de Escolta del Presidente de la República o
alumnos de las Escuelas de Marinería de la Armada”.
En relación con los problemas suscitados por estas diferencias de trato,
contenidas en la legislación de amnistía, y- en respuesta a la consulta
formulada por el Ministro de Defensa sobre el expediente incoado en dicho
Ministerio, a instancia de la Asociación de Aviadores de la República, emitió
dictamen la antigua Dirección General de lo Contencioso del Estado el día 23 de
noviembre de 1982. En sus conclusiones el citado órgano administrativo
consideraba que la retroactividad de la Constitución alcanzaba al Real
Decreto-ley 6/1978, aconsejando la elaboración y tramitación de una norma que
modificara aquel texto legal para adecuarlo al principio de igualdad. El
informe, a la vez que se pronunciaba sobre las categorías de militares
susceptibles de ser considerados profesionales en razón del carácter definitivo
de sus nombramientos, proponía la supresión de toda referencia a la fecha del 18
de julio de 1936.
3. El origen inmediato de la Ley 37/1984 se encuentra en la Proposición de Ley
presentada el 29 de junio de 1983 por el Grupo Parlamentario Socialista del
Congreso “para que desaparezca la discriminación en el trato que reciben por la
Ley 46/1977, de 15 de octubre, los militares profesionales de la República
respecto de los funcionarios civiles comprendidos en dicha Ley”. De acuerdo con
la finalidad perseguida, el preámbulo de la proposición legislativa hacía notar
que “la definición del militar profesional de la República que efectúa el Real
Decreto-ley 6/1978, de 6 de marzo, que regula los beneficios concedidos a
militares que tomaron parte en la guerra civil, requiere, por lo demás, la
adecuada modulación que supere el criterio, previsiblemente inconstitucional, de
que sea la fecha 18 de julio de 1936 la que determine la condición de
profesional militar beneficiario de las medidas dispuestas en el Real
Decreto-ley, estableciéndose como nuevo criterio para determinar la
profesionalidad el m s objetivo de haber ingresado con carácter definitivo en
las Fuerzas Armadas de la República y haber recibido los empleos con carácter
efectivo”. Y en relación con el alcance de la profesionalidad, se añadía que
“este criterio, m s acorde con la Constitución, permitir a algunos militares de
la República acogerse a las medidas del Real Decreto-ley 6/1978 de que fueron
excluidos en razón de la fecha en que alcanzaron sus empleos efectivos y no
alcanzar a aquellos que los obtuvieron con el carácter provisional de "en
campaña"“.
De forma casi simultánea a la presentación de esta Proposición de Ley, el Real
Decreto 2013/1983, de 13 de julio, creó una Comisión interministerial “con el
fin de que se formulen al Gobierno las recomendaciones que se estiman
pertinentes para la definición de los requisitos que deben reunir las personas
que, con posterioridad a la fecha de inicio de la pasada contienda civil, se
incorporaron a las unidades combatientes o a las Fuerzas de Orden Público”.
4. Es en este momento del iter legislativo que ahora nos ocupa cuando la Sala
Segunda de este Tribunal Constitucional dicta su STC 63/1983, de 20 de julio, en
el recurso de amparo promovido por la “Asociación de Aviadores de la República”,
y en cuyos fundamentos jurídicos 3.º, 4.º y 5.º se contiene una doctrina que,
como queda dicho, ser invocada m s tarde en la exposición de motivos de la
futura Ley 37/1984.
Por lo que concierne al problema general del distinto tratamiento dispensado en
la legislación de amnistía a los funcionarios civiles y a los funcionarios
militares, este Tribunal Constitucional declaró entonces que:
“Debe convenirse que entre la función civil y la integrada en las Fuerzas
Armadas concurren elementos diferenciadores que podrán reclamar módulos
distintos en algunos de los efectos reintegradores que son propios de la
legislación que es común designar por referencia a la rúbrica de la amnistía, y
en este sentido se orienta, si bien se mira, la tesis de la Asociación y de los
particulares recurrentes cuando no piden una equiparación en su totalidad a la
amnistía regulada para los funcionarios civiles, pues excluyen la reintegración
activa sin que para desvirtuarlo sirvan los argumentos que para esta menor
intensidad de la amnistía arguyen aquéllos. Pero si dejamos a un lado la
reincorporación al servicio activo, que es donde pudieran proyectarse esos
elementos diferenciales, y que expresamente excluyen los recurrentes, las
situaciones, desde las facetas de preterir todo efecto punitivo y desechar la
incorporación activa, se presentan como afines y, desde luego, desde la razón a
que obedece la amnistía, como iguales, sin que el elemento "civil" o el elemento
"militar" actúe como diferenciador a los fines y con el alcance que acabamos de
indicar. La solución no puede venir ni por el camino de invalidar las normas ni
por el de extender el régimen de los funcionarios civiles a los militares,
porque, en esta extensión, faltaría la precisión del ámbito personal de los
favorecidos por la norma y la definición de los efectos de la amnistía, de modo
que sólo el legislador -desde la igualdad- podrá integrar el derecho que permita
la aplicación en cada caso de la amnistía” (fundamento jurídico 3.º).
Y en relación concretamente con el alcance de la legislación de amnistía a “los
servidores de la República posteriores al 18 de julio de 1936”, el Tribunal
señaló que:
“En esta cuestión ha de destacarse, como se hizo en la Sentencia de 26 de mayo
de 1982, que sólo el legislador podrá mediante la promulgación de nuevas normas,
conferir efectos a los nombramientos obtenidos al amparo de unas disposiciones
que no se han integrado en el ordenamiento jurídico, y esto dentro de lo que el
legislador, en una consideración de los variados supuestos de guerra, estime cu
les son los que reúnen unas condiciones que los equiparan a los militares
ingresados en las Fuerzas Armadas con anterioridad a la guerra civil”
(fundamento jurídico 4.º).
A todo lo cual este Tribunal añadió, en consonancia con lo sostenido en la
citada STC 28/1982, de 26 de mayo, que el principio de igualdad “ha de inspirar
el otorgamiento de la amnistía a los militares, en la línea de la concedida a
los funcionarios civiles sin otras especificaciones que las requeridas por la
singularidad de las Fuerzas Armadas” (fundamento jurídico 5.º).
5. El día 7 de febrero de 1984 emitió su informe la Comisión interministerial
creada por Real Decreto 2.013/1983, de 13 de julio. Haciéndose eco ya de nuestra
STC 63/1983, se propone, en primer lugar, que la futura Ley considere como
profesionales a “aquellos militares ingresados como alumnos de las Academias
Militares, o que hubieran consolidado su empleo con anterioridad al 18 de julio
de 1936, siempre que hubieran tomado parte en la guerra civil 1936- 1939, así
como los militares que hubieran ingresado con posterioridad al 18 de julio de
1936, y con anterioridad al 1 de abril de 1939, con carácter definitivo en las
Fuerzas Armadas de la República, siempre que les hubiesen concedido los empleos
con carácter efectivo”. Los militares, de este modo considerados
“profesionales”, deberían tener, a todos los efectos, la condición de retirados
de las Fuerzas Armadas, y accederían a los mismos beneficios y derechos que
éstos. En segundo lugar, mediante la adición de un Titulo II a la Proposición de
Ley (alternativa esta considerada preferible a la presentación de un Proyecto de
Ley autónomo), la Comisión sugiere que se reconozca una pensión indemnizatoria
civil a los mandos de las Fuerzas Armadas de la República y del Instituto de
Carabineros que no consolidaron su profesionalidad como consecuencia del
desenlace de la contienda.
El 22 de junio de 1984 se hizo público el Informe de la Ponencia sobre la
Proposición de Ley socialista, en relación con la cual la innovación m s
destacada consiste en restringir el alcance de la Ley “a los Oficiales,
Suboficiales y Clases a que se refiere el art. 1 del Real Decreto-ley 6/1978 y
el artículo único de la Ley 10/1980”. El 6 de julio siguiente la Comisión de
Presupuestos del Congreso, actuando con competencia legislativa plena, aprueba
la Proposición de Ley con la restricción incorporada por el Informe de la
Ponencia, cuyo texto queda como Título I, añadiendo un Título II en los términos
que pasar n al texto definitivo de la Ley 37/1984, de aplicación a todo el
personal que hubiere ingresado al servicio de la República en las Fuerzas
Armadas en el período comprendido entre el 18 de julio de 1936 y el 1 de abril
de 1939, y hubiera obtenido durante el mismo un empleo o grado, al menos, de
Suboficial, así como a quienes durante el indicado período hubieran ingresado al
servicio de la República como miembros de las Fuerzas de Orden Público.
Finalmente, a su paso por el Senado la Proposición de Ley perder su denominación
original (“Para que desaparezca la discriminación en el trato que reciben por la
Ley 46/1977, de 15 de octubre, los militares profesionales de la República
respecto de los funcionarios civiles comprendidos en dicha Ley”), adquiriendo la
que figura en el texto definitivamente aprobado y publicado (“Reconocimiento de
derechos y servicios prestados a quienes durante la guerra civil formaron parte
de las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden Público y Cuerpos de Carabineros de la
República”), así como la redacción definida de su exposición de motivos, con
invocación expresa de la doctrina contenida en la STC 63/1983.
6. Las anteriores precisiones sobre los antecedentes y el contexto normativo en
el que viene a insertarse la Ley 37/1984 permiten ya abordar la cuestión de
fondo suscitada por el Tribunal proponente. En relación con la misma, el Fiscal
General del Estado sostiene que es necesario proceder con carácter previo a una
delimitación tanto de los preceptos legales que integran el objeto del control
como de los preceptos constitucionales que deben servir de referencia para
pronunciar el juicio de constitucionalidad. En cuanto a los primeros, entiende
el Fiscal General que no cabe incorporar al control en el presente proceso los
arts. 1 y 2 de la Ley, pues se admite pacíficamente por todos la licitud de los
beneficios que tales preceptos contienen; la eventual tacha de
inconstitucionalidad quedaría limitada, por tanto, a los arts. 4 y 5, que son
los que no extienden estos mismos beneficios a quienes actúan como demandantes
en el proceso antecedente.
Esta primera delimitación que propone el Fiscal General del Estado no puede ser
aceptada, pues, con independencia de que el objeto del proceso constitucional,
una vez admitida la cuestión, viene en principio determinado por el Tribunal
proponente, sólo un análisis de todos los problemas de fondo que la cuestión de
inconstitucionalidad plantea permitir afirmar si el hecho de que se haya
admitido sin disputa la licitud de los beneficios que contienen algunos de los
preceptos cuestionados es o no suficiente para declarar la validez
constitucional de tales preceptos.
Sí cabe, por el contrario, compartir la apreciación del Fiscal General del
Estado, en relación con el par metro constitucional del control, en el sentido
de que, si bien la cuestión se plantea formalmente en relación con los arts.
1.1, 9 y 14 de la Constitución, y sin perjuicio de que como regla general los
valores superiores del ordenamiento y los principios constitucionales pueden
bastar para promover recursos o plantear cuestiones de inconstitucionalidad, la
presente cuestión debe quedar reducida a la alegada infracción del art. 14. En
efecto, tanto en el Auto de 3 de mayo de 1985 como en el de 7 de enero de 1986,
la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de
Madrid ha suscitado la posible inconstitucionalidad de los repetidos preceptos
de la Ley 37/1984 en relación con los arts. 1.1, 9 y 14 de la Constitución. Ello
no obstante, en una y otra resolución toda la argumentación de la Sala gira en
torno a la tesis de la discriminación que de la Ley resulta para los militares
de la República que hayan consolidado su empleo con posterioridad al 18 de julio
de 1936, por lo que debe entenderse que las referencias a los arts. 1.1 y 9 sólo
se hacen en la medida en que el primero promueve la igualdad como un valor
superior del ordenamiento jurídico, en tanto que el segundo declara, en su
apartado 2, que corresponde a los poderes públicos la promoción de las
condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sea real y efectiva, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud. La cuestión planteada por la Sala proponente se agota, por tanto, en
la determinación de si el criterio temporal adoptado por la Ley 37/1984 se
compadece o no con el principio de igualdad y el derecho fundamental a la no
discriminación que enuncia y garantiza el art. 14 de la Constitución.
7. Planteado en estos términos el debate, y entrando ya en el fondo del asunto,
debemos comenzar por recordar que la legislación de amnistía, aunque responda en
su conjunto a un valor superior de justicia. se halla sometida al principio de
igualdad. En la STC 28/1982, de 26 de mayo, declarábamos ya, refiriéndonos a
esta legislación, que la misma “sí debe ajustarse a los principios
constitucionales y, entre ellos, al principio de igualdad” (fundamento jurídico
2.º). Y en la STC 63/1983, de 20 de julio, se insistía en este sometimiento del
legislador al principio de igualdad “en el caso de la amnistía que estudiamos”
(fundamento jurídico 2.º). Por lo demás, la anterior descripción de los
antecedentes de la Ley 37/1984 ha puesto suficientemente de manifiesto cómo el
objetivo perseguido por la misma ha sido primordialmente el de poner fin a una
posible discriminación originada previamente por el propio legislador.
Como fundamento del planteamiento de la presente cuestión de
inconstitucionalidad, el Tribunal proponente aduce que la Ley 37/1984 establece
un régimen de derechos claramente diferenciado para cada una de las dos
situaciones que contempla y que, al distinguir dos grupos entre los militares al
servicio de la República según que hubieran ingresado en el mismo antes o
después del 18 de julio de 1936, valorando exclusivamente un dato cronológico,
sin tener en cuenta otras circunstancias objetivas que acrediten la
profesionalidad de unos y otros, incurre en una clara discriminación, puesto que
la profesionalidad ha de derivarse de la legalidad objetiva vigente en cada
momento y no de un mero dato temporal
Frente a esta argumentación, sostiene el Fiscal General del Estado que, a
diferencia de lo que ocurre en el caso de los funcionarios civiles, en el de los
militares la situación de paz o de guerra influye en la profesionalidad, por lo
que no debe extrañar que en la Ley cuestionada la consideración de militar
profesional se reduzca a quienes ya lo eran antes de la guerra, siendo
precisamente la fecha de comienzo de la misma la fijada por la Ley como límite
al reconocimiento de la condición de militar retirado. El Fiscal General del
Estado invoca también la doctrina contenida en la STC 28/1982 para recordar cómo
las disposiciones emanadas de la República, una vez iniciada la contienda, no
llegaron a adquirir en ningún momento vigencia en nuestro ordenamiento.
Por su parte, el Letrado del Estado sostiene que, en relación con la cuestión
sometida a este Tribunal Constitucional, es clave la diferente condición
jurídica que en la Ley 37/1984 se reconoce a los militares que se incorporaron
al Ejército antes del 18 de julio de 1936 y a quienes lo hicieron después. A su
juicio, los primeros tienen reconocida la condición de profesionales, en tanto
que los segundos no. Para el Letrado del Estado no cabe considerar que los
integrados después del 18 de julio hubieran consolidado su empleo y tuvieran la
condición de profesionales, puesto que las disposiciones en las que justifican
tal condición profesional no llegaron a adquirir eficacia en nuestro
ordenamiento en virtud del Decreto de 1 de noviembre de 1936 (dictado por las
autoridades militares sublevadas contra la legalidad republicana). En resumen,
para el Letrado del Estado el criterio adoptado por el legislador no es
arbitrario o irracional, pues las circunstancias de acceso y consolidación de
empleo de unos y otros son radicalmente distintas.
8. Como en todo supuesto en el que se plantea la posible inconstitucionalidad
de una diferencia de trato por falta de objetividad y racionalidad, para
resolver la presente cuestión resulta imprescindible partir de la identificación
del término de comparación en relación con el cual se pretende fundamentar el
carácter discriminatorio del tratamiento diferenciado. La Sala proponente ha
identificado este término de comparación en el trato que la Ley 37/1984 ha
venido a otorgar a los militares profesionales que consolidaron su empleo con
anterioridad al 18 de julio de 1936, siendo esta distinción basada en un
exclusivo criterio temporal sobre la que se han formulado las respectivas
alegaciones. Aunque es correcta la delimitación comparativa que efectúa la Sala,
sólo cabe aceptarla parcialmente, porque este análisis aislado de la Ley 37/1984
no permite por sí solo dar una respuesta adecuada a la cuestionada validez de la
misma a la luz del art. 14 de la Constitución. Contemplada, en efecto, en el
contexto de la legislación de amnistía, y desde los postulados del principio
constitucional de igualdad, la Ley ofrece una estructura relativamente compleja
y despliega una pluralidad de efectos o de consecuencias jurídicas que es
preciso examinar por separado.
Así, en lo tocante a su Título I, cabe destacar en el mismo un doble efecto
desde la perspectiva del principio de igualdad. En primer lugar y en consonancia
con la finalidad originaria que anidaba en la proposición de Ley, en este Título
I de la Ley se ha venido a poner fin a una distinción de trato entre los
militares y los funcionarios civiles de la República, al reconocer a los
primeros la condición de retirados, procediendo de este modo a la equiparación
entre ambas categorías de funcionarios, con la salvedad de la reincorporación al
servicio activo a la que aquéllos seguir n sin poder acogerse. Pero esta última
distinción del trato no ha sido cuestionada, sin duda porque su
constitucionalidad fue ya admitida en la STC 63/1983, en virtud de lo que en la
misma se calificaban como “elementos diferenciadores” entre la función pública
civil y la integrada en las Fuerzas Armadas, los cuales podrían reclamar
“módulos distintos en algunos de los efectos reintegradores”, añadiéndose que es
precisamente en este punto de la reincorporación al servicio activo “donde
pudieran proyectarse esos elementos diferenciales”.
Hay que advertir, sin embargo, y éste es el segundo efecto del Título I de la
Ley, que la equiparación antes dicha no ha alcanzado a todos los funcionarios
militares al servicio de la República, sino sólo a una parte de los mismos:
aquéllos que hubieran consolidado su empleo con anterioridad al 18 de julio de
1936. Como consecuencia de este limite temporal, contenido en el art. 1 por
remisión al mismo artículo del Real Decreto-ley 6/1978, que restringe el mbito
subjetivo de aplicación de la Ley y de los efectos de la amnistía sólo a una
parte de los militares profesionales que combatieron en el Ejército republicano,
persiste, en efecto, la distinción de trato entre los funcionarios civiles y los
funcionarios militares que consolidaron su empleo con posterioridad al 18 de
julio de 1936, entre los cuales se mantienen diferencias sobre cuya
constitucionalidad estamos llamados a pronunciarnos.
Es aquí justamente donde ha de situarse el término de comparación correcto para
poder juzgar con acierto acerca de la exclusión de los efectos principales de la
amnistía que la Ley cuestionada consagra por lo que hace a los militares
profesionales de la República posteriores a la fecha tantas veces citada. Pues,
en efecto, frente al planteamiento de la Sala proponente, no discutido por el
Fiscal General del Estado ni por el Letrado del Estado, el tertium comparationis
no es tanto en este caso el trato legal otorgado por la Ley 37/1984 a los
militares anteriores al 18 de julio de 1936, cuanto la situación y el trato
dispensado por la legislación de amnistía a los funcionarios civiles que
consolidaron su empleo con posterioridad al 18 de julio de 1936. Es esa última
distinción de trato entre funcionarios civiles y funcionarios militares, todos
ellos posteriores a la rebelión militar -distinción ciertamente no creada por la
Ley 37/1984, pero si mantenida por ella en su art. 1 la que requiere un
enjuiciamiento desde los postulados del art. 14 de la Constitución.
El Título II de la Ley, por su parte, ha venido a otorgar algunos derechos, de
entidad muy inferior a los reconocidos en el Título I, a “todo el personal que
hubiera ingresado al servicio de la República en las Fuerzas Armadas y hubiera
obtenido un empleo o grado militar de, al menos, Suboficial durante el período
comprendido entre el 18 de julio de 1936 y el 1 de abril de 1939”, así como a
quienes “durante el indicado período temporal hubieran ingresado al servicio de
la República como miembros de las Fuerzas de Orden Público o del Cuerpo de
Carabineros” (art. 4). Con esta medida la Ley ha extendido algunos de los
beneficios de la amnistía a determinadas categorías de personas que, dado el
carácter no definitivo de sus nombramientos, no hubieran podido aspirar a una
igualación en el trato otorgado a los funcionarios civiles. En esta vertiente,
la Ley 37/1984 no responde al propósito de poner fin a una situación de
discriminación resultante de la previa legislación de amnistía, sino que trata m
s bien de proceder, por razones de justicia, a una ampliación de esta última. En
esta su primera virtualidad, el Título II no ha sido cuestionado, como tampoco
lo ha sido el Título I de la Ley en su primer efecto.
No obstante, el citado Título II de la Ley, al prescindir del car cter
provisional o definitivo de los empleos conferidos, viene a otorgar también
estos mismos beneficios de inferior contenido a quienes consolidaron su empleo
definitivo con posterioridad al 18 de julio de 1936, tanto con un determinado
grado en las Fuerzas Armadas, como, sin otra concreción, en las Fuerzas de Orden
Público o el Cuerpo de Carabineros. De este modo, el Título II, al reconocer
unos derechos de inferior entidad a los militares que ingresaron como
profesionales en el Ejército republicano con posterioridad al 18 de julio de
1936 respecto de los que se otorgan a quienes lo hicieron con anterioridad a
dicha fecha, viene a plantear de nuevo, desde otra perspectiva, la cuestión
relativa a la misma distinción de trato que plantea el Título I en el segundo de
sus efectos y que es, sin duda, el problema nuclear de la presente cuestión de
inconstitucionalidad.
9. Fijados así los términos de comparación que delimitan la presunta
discriminación que la Sala proponente reprocha a la Ley 37/1984, el objeto del
presente proceso consiste en determinar si vulnera o no el art. 14 de la
Constitución la distinción de trato que dicha Ley mantiene entre los
funcionarios civiles y los funcionarios del Ejército republicano que obtuvieron
con carácter efectivo su empleo con posterioridad al 18 de julio de 1936. De
acuerdo con cuanto llevamos dicho y, de modo singular, con la doctrina sentada
en nuestra STC 63/1983, la respuesta ha de ser afirmativa.
En aquella ocasión este Tribunal declaró inequívocamente que, sin perjuicio de
que entre la función pública civil y la integrada en las Fuerzas Armadas existan
elementos diferenciadores que podrían reclamar módulos distintos en algunos de
los efectos reintegradores que son propios de la legislación de amnistía (entre
los cuales cabía destacar la no reincorporación al servicio activo de los
funcionarios militares), ambas situaciones “se presentan por lo demás como
afines y, desde luego, desde la razón a que obedece la amnistía, como iguales,
sin que el elemento "civil" o "militar" actúe como diferenciador a los fines y
el alcance que acabamos de indicar” (fundamento jurídico 3.º). Es esta situación
de igualdad entre unos y otros funcionarios, que comporta el derecho a no sufrir
discriminaciones o diferencias de trato desprovistas de motivos objetivos y
razonables, la que ha sido desconocida y lesionada por la Ley 37/1984. Pues, en
efecto, de acuerdo con el criterio de la profesionalidad stricto sensu,
entendida como la obtención de un nombramiento definitivo o de carácter
permanente en la Administración, debidamente escalafonado, según las normas a la
sazón aplicables para el ingreso en la función pública republicana, la plenitud
de efectos reintegradores de la vigente legislación de amnistía alcanza a la
totalidad de los funcionarios civiles de la Administración republicana, sin
atender para ello a elemento cronológico alguno. Por el contrario, en el ámbito
de las Fuerzas Armadas republicanas, el alcance de dicho criterio queda
drásticamente limitado en la Ley ahora cuestionada a quienes obtuvieron su
empleo profesional con anterioridad a una fecha determinada. Esta limitación es
en sí misma una discriminación respecto de los funcionarios civiles de la
República y provoca además, dentro del colectivo militar, una injustificada
diferencia en el trato dispensado a los militares profesionales que obtuvieron
sus empleos efectivos y definitivos después de aquella fecha. Tal desigualdad no
guarda relación alguna con los “módulos distintos” a los que hacíamos referencia
en nuestra reiterada STC 63/1983, los cuales pueden ciertamente impedir la
reincorporación al servicio activo de los funcionarios militares amnistiados,
pero no logran justificar la denegación de los efectos sustantivos de la
amnistía a una parte de este colectivo funcionarial, cuyos miembros han sido así
excluidos, sin ninguna razón, de la condición de militares profesionales
retirados y de los demás derechos que el art. 2 de la Ley cuestionada concede a
la otra parte de ese mismo grupo de funcionarios militares, lo que al propio
tiempo advierte de la falta de justificación objetiva y razonable de la
distinción que la citada Ley ha introducido entre unos militares y otros en
atención exclusivamente a la fecha de efectividad o consolidación de sus
respectivos nombramientos definitivos.
Argumentan, con todo, a este respecto el Fiscal General del Estado y el Letrado
del Estado que la Ley 37/1984 ha respetado la doctrina de este Tribunal al
determinar, debe suponerse que implícitamente, que a partir del comienzo de la
guerra no habría habido ingresos en las Fuerzas Armadas republicanas que, en los
términos de nuestra repetida Sentencia, reunieran las condiciones de
profesionalidad que los equiparasen a los realizados con anterioridad al inicio
de la guerra. Pero esta consideración no puede ser atendida, porque aquella
doctrina parte ya de la existencia de “variados supuestos” durante el transcurso
de la guerra civil, siendo evidente que en algunos de tales supuestos -aquellos
en que se acredite la obtención de nombramientos o empleos definitivos,
debidamente incluidos en las escalas de sus respectivos Ejércitos, Armas o
Cuerpos- si concurren las condiciones de profesionalidad equivalentes. a las de
los funcionarios civiles posteriores al inicio de la guerra y también a las de
los militares anteriores a aquel momento; la realidad de esta equivalencia
resulta particularmente ostensible en el caso de los aviadores profesionales
republicanos, cuya Arma de Aviación en la que se integraron y escalafonaron no
existía antes del inicio de la sublevación militar, sino que fue creada durante
el transcurso de la contienda civil por Decreto de 14 de mayo de 1937. Pero, con
independencia de ello, el argumento no puede ser aceptado porque ni el
legislador ha hecho manifestación expresa alguna en ese sentido, ni de los
debates parlamentarios cabe extraer que haya sido su propósito zanjar en esos
términos la cuestión debatida. Por el contrario, la discusión de la proposición
de Ley en el seno de la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados
pone inequívocamente de manifiesto cómo el legislador renunció finalmente a
abordar el problema de la amnistía plena de todos los militares de la República
desde la perspectiva de la profesionalidad, optando por extraer todas las
consecuencias de la distinción de trato del solo hecho del inicio de la rebelión
militar y de la consiguiente guerra civil. Renuncia esta que, sobre la base del
criterio de la profesionalidad aplicado a otros funcionarios civiles y
militares, supone un notorio apartamiento de la interpretación del principio de
igualdad que se contiene en la doctrina de este Tribunal.
Finalmente, tampoco cabe aceptar la alegación, expresada con distinto énfasis
por el Fiscal General del Estado y el Letrado del Estado, de que las
disposiciones en las que los recurrentes en el proceso a quo pretenden
fundamentar sus derechos nunca gozaron de eficacia en nuestro ordenamiento,
invocando al respecto la doctrina sostenida en la Sentencia de la Sala Segunda
de este Tribunal 28/1982, de 26 de mayo. El argumento es cuando menos especioso,
porque, con independencia de que tales disposiciones gozaron de la misma
vigencia y eficacia que las correspondientes a los funcionarios civiles de la
República, en aquella queja de amparo lo que se pretendía era la aplicación de
aquellas disposiciones como válidas y vigentes en la actualidad, mientras que en
la presente cuestión de inconstitucionalidad resulta irrelevante la eficacia o
no de las mismas en nuestro ordenamiento, pues ahora se trata sólo de saber si
las referidas disposiciones y sus actos de aplicación permiten o no, aun sin
otra consideración que la de puros facta, determinar el carácter meramente
provisional o, por el contrario, definitivo y, por tanto, profesional de los
nombramientos o empleos conferidos por la Administración de la República.
Determinación esta que escapa a nuestra incumbencia y que, en lo que concierne a
los demandantes en el proceso a quo, habrá de ser dilucidada por la Sala
proponente.
Todo lo cual permite concluir que, una vez que el legislador ha aplicado el
criterio de la profesionalidad a los funcionarios civiles de la República, para
hacerles acreedores a la plenitud de los derechos reconocidos por la legislación
de amnistía, sin atender al momento de su incorporación a la Administración o,
lo que es igual, sin referencia alguna a si dicha incorporación se produjo antes
o después del comienzo de la guerra civil, el principio de igualdad obliga a la
aplicación de idéntico criterio a los funcionarios militares profesionales,
cualquiera que haya sido la fecha -anterior o posterior al 18 de julio de 1936-
de sus nombramientos o de la consolidación de sus empleos con carácter
definitivo. Procede, por tanto, declarar la inconstitucionalidad parcial del
art. 1 de la Ley 37/1984 en lo que concierne al mantenimiento de la
discriminación existente entre los funcionarios civiles y los funcionarios
militares de la República que, con carácter profesional, ingresaron en el
Ejército con posterioridad al 18 de julio de 1936, debiendo entenderse que estos
últimos tienen los mismos derechos que el art. 2 de la Ley 37/1984 reconoce a
los militares profesionales de la República ingresados en el Ejército con
anterioridad al comienzo de la guerra civil. Del mismo modo, procede declarar la
inconstitucionalidad parcial del art. 4 de la Ley cuestionada, de cuyo ámbito
subjetivo de aplicación han de entenderse excluidos los militares profesionales
de la República que hubieren obtenido o consolidado sus empleos definitivos
entre el 18 de julio de 1936 y el 1 de abril de 1939.
10. Las conclusiones anteriores obligan a precisar el alcance de nuestro fallo.
Esta precisión es tanto m s necesaria cuanto que la vulneración del principio de
igualdad en que incurre el art. 1 de la Ley cuestionada, al excluir del ámbito
de aplicación de su Título I a los militares profesionales que ingresaron en el
Ejército de la República con posterioridad al 18 de julio de 1936, no es el
resultado de una mención expresa de la citada fecha en algún inciso o párrafo de
aquel precepto, sino de una remisión al contenido normativo de preceptos legales
anteriores. Ello impide la invalidación parcial del texto legal cuestionado por
eliminación de aquella parte del mismo causante de la discriminación, no siendo
posible tampoco que la declaración de inconstitucionalidad afecte a la totalidad
del art. 1, puesto que, desde la perspectiva de la igualdad jurídica a que los
militares profesionales de la República tienen derecho, ningún reproche cabe
hacer al reconocimiento de los beneficios de la amnistía plena que la Ley lleva
a cabo con relación a los militares profesionales republicanos anteriores al
comienzo de la guerra civil, que reciben así el mismo trato que el dispensado a
los funcionarios civiles. Por lo mismo, tampoco cabe la anulación total del art.
4 de la Ley cuestionada, cuya validez no puede ser discutida en lo que afecta a
aquellas personas que, con carácter provisional o no profesional, hubiesen
ingresado después del 18 de julio de 1936 en las Fuerzas Armadas de la
República, habiendo obtenido empleo o grado militar de, al menos, Suboficiales
antes del término de la guerra civil.
La compleja diversidad de situaciones que los preceptos de la Ley cuestionada
contempla y la peculiaridad de la técnica legislativa empleada para acotar el
ámbito de aplicación de su Título I obligan, en consecuencia, a que en el fallo
de esta nuestra Sentencia declaremos expresamente cu les son los aspectos
discriminatorios de los que aquellos preceptos deben ser depurados por
inconstitucionales, manteniendo al tiempo la validez de aquella otra parte de su
contenido normativo que, por no vulnerar el principio de igualdad, se ajusta
plenamente a la Constitución.
FALLO:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar parcialmente la presente cuestión de inconstitucionalidad y, en
consecuencia:
1.º Declarar que el art. 1 de la Ley 37/1984, de 22 de octubre, es parcialmente
inconstitucional y, por tanto, nulo en cuanto excluye del ámbito de aplicación
del Título I de la misma a los militares profesionales que ingresaron en las
Fuerzas Armadas de la República después del 18 de julio de 1936.
2.º Declarar que el art. 4 de la Ley 37/1984, de 22 de octubre, es parcialmente
inconstitucional y, por tanto, nulo en cuanto incluye en el ámbito de aplicación
del Título II de la misma a los militares profesionales mencionados en el número
anterior.
3.º Desestimar la cuestión en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a siete de julio de mil novecientos ochenta y siete.
VOTO:
Voto particular que formulan los Magistrados don Francisco Rubio Llorente y don
Luís Díez-Picazo a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad
núm. 107/1986
No hemos compartido la opinión de la mayoría en esta Sentencia y hemos votado a
favor de la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. El asunto
planteaba dos tipos de cuestiones, relativas unas a la técnica
jurídico-constitucional y las otras al problema sustantivo de fondo. Por lo que
se refiere al primer grupo de problemas, creemos que la cuestión se encontraba
desde el principio mal planteada. Como se ha recordado en multitud de ocasiones,
al enjuiciar la constitucionalidad de las Leyes, el Tribunal actúa adoptando el
papel de lo que se ha llamado un “legislador negativo”, esto es, decretando la
expulsión de una norma del ordenamiento jurídico por su contradicción con la
Constitución. Y esta es la única función que en rigor puede serle requerida. En
el caso concreto, era claro que el Tribunal que propuso la cuestión no podía
buscar ni la nulidad de la norma, ni el mantenimiento de su vigencia, puesto que
con ninguna de las dos soluciones se podía atender a la pretensión que ante él
estaba planteada. El Tribunal proponente de la cuestión trató de que el Tribunal
Constitucional creara una norma nueva convirtiéndose en “legislador positivo”. Y
esto es, finalmente, lo que el Tribunal ha hecho. Es verdad que en algunos casos
relacionados con el derecho a la igualdad del art. 14 de la Constitución y con
problemas de discriminación el Tribunal ha realizado lo que los italianos llaman
una “Sentencia manipulativa”, mediante la nulidad parcial de la disposición,
anulando de ella un inciso o una palabra, pero esto se ha hecho utilizando
precisamente esa técnica y con referencia, además, a las discriminaciones
típicas del art. 14. En el caso presente, la técnica sólo aparentemente se
quiere repetir. En el apartado 1.º del fallo se declara parcialmente nulo un
artículo de la Ley porque ha excluido de su ámbito de aplicación a una categoría
de sujetos. De suerte que no hay en rigor nulidad de ningún inciso o de ninguna
parte de la disposición legal. Lo que se produce es un reajuste dentro del texto
legal, que, a nuestro juicio, el proceso de inconstitucionalidad no permite.
Por lo que se refiere al segundo tipo de cuestiones, entendemos que las
diferenciaciones entre categorías de personas que el texto legal toma en
consideración no carecían de fundamento razonable, de suerte que el legislador
era libre de establecer, respecto de cada una de ellas, regímenes jurídicos
diferenciados. No se trata de juzgar -una vez m s hay que repetirlo- la bondad o
la justicia intrínseca de la norma, cosa que la propia Sentencia puntualiza al
excluir la alegación relativa al art. 1.1 de la Constitución. La Ley tiene por
objeto reconocer servicios prestados durante la guerra civil y deriva de ese
reconocimiento de servicios el cobro de pensiones o el disfrute de beneficios.
En ese sentido creemos que no era ilegítimo establecer una distinción entre los
militares profesionales que habían iniciado su ejercicio profesional antes de la
guerra civil y los que lo habían iniciado después, pues una inteligencia
estricta de la idea de profesionalidad puede permitir esa diferenciación. Por
otra parte, no parece que sea constitucionalmente obligado otorgar el mismo
tratamiento jurídico a los miembros de las instituciones militares que a los
funcionarios de la Administración Civil. Todo ello hacia posible la diferencia
de regímenes jurídicos en punto a los beneficios derivados de los servicios
reconocidos y, por consiguiente, la imposibilidad de anularla como
inconstitucional. Obsérvese, además, que en la Ley 37/1984 no podía hablarse ya
de amnistía. Aun cuando se puede discutir si una legislación de amnistía, como
Derecho excepcional, exige o no el principio de igualdad -y dando por supuesta
la respuesta afirmativa ello juega en punto al hecho mismo de la amnistía,
mientras que aquí se trataba de reconocimiento de servicios prestados y de
concesión de derechos y beneficios derivados de ese reconocimiento. La misma
Sentencia reconoce la posibilidad de diferenciación, entre funcionarios civiles
y militares, en punto a la reincorporación o no reincorporación al servicio
activo.
Madrid, a siete de julio de mil novecientos ochenta y siete.