STC 101/91
STC 101/1991, de 13 de mayo
El Defensor del Pueblo interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el
párrafo segundo de la Disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 11/1985,
de 2 de agosto, de Libertad Sindical, que remitía a la determinación
reglamentaria “lo que haya de entenderse por establecimientos militares”, puesto
que en virtud del apartado primero de dicha disposición se prohibía la actividad
sindical en los mismos. No se discutía la prohibición del párrafo primero, sino
que tal remisión vulneraba la reserva de ley orgánica del art. 81.1 de la C.E.
en relación con los arts. 53.1 y 28 de la misma. No obstante no lo considera así
el TC. De un lado reconoce que para excluir del ejercicio de la actividad
sindical un ámbito local como lo es un establecimiento militar sí se precisa ley
orgánica. No obstante, de otro lado considera que pese a la pobre remisión de la
ley al reglamento, no debe considerarse inconstitucional si se atiende el
concepto “establecimiento militar” de forma sistemática y finalista con el resto
de las leyes vigentes; pues, si así se hace, el normador reglamentario no
tendría una inconstitucional libertad para determinar el alcance que la ley
orgánica le habilita.
1. La Disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 11/1985, de 5 de agosto,
de Libertad Sindical (en adelante, LOLS), después de prohibir, en el primero de
sus dos párrafos, que el derecho reconocido en el apartado d) del núm. 1.§, art.
2, de la misma Ley -derecho a la actividad sindical-, sea ejercido en el
interior de los establecimientos militares, establece, en su párrafo segundo,
que: “A tal efecto, se determinar reglamentariamente lo que haya de entenderse
por establecimientos militares.”
No se discutía la prohibición del derecho en establecimientos militares, sino
que se determinara reglamentariamente cuáles eran éstos, por vulnerar la reserva
de ley orgánica
TIPO: SENTENCIA
REFERENCIA-NUMERO:101/1991
FECHA-APROBACION:13-05-1991
PUBLICACION-BOE:18-06-1991 [“BOE” núm. 145]
RESOLUCION-AFECTADA:Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto. Libertad Sindical.
SALA: Pleno: Excmos. Sres. Tomás, Rubio, García-Mon, de la Vega, Díaz,
Rodríguez-Piñero, Leguina, López, Rodríguez y Gimeno.
NUMERO-REGISTRO:993/1985
PONENTE: don Eugenio Díaz Eimil
RECURSO-TIPO: Recurso de inconstitucionalidad.
EXTRACTO:
1. La especial protección que la Constitución dispensa a los derechos
fundamentales y libertades públicas, entre la que se incluye la reserva de Ley
Orgánica, comprende, tanto el conjunto de facultades de actuación que son
necesarias para que el derecho o libertad sean recognoscibles como tales, como
todas aquellas otras facultades que la Ley, más allá de ese contenido esencial,
conceda a los titulares del derecho o libertad, las cuales, de esa forma, quedan
incorporadas al derecho o libertad con el beneficio de la protección especial
que éstos merecen, que es lo que ocurre con el derecho a la actividad sindical
en los establecimientos o centros de trabajo de la empresa.
2. La introducción en nuestro ordenamiento constitucional de la categoría de
1,Ley Orgánica, a la cual se reserva la regulación de determinadas materias, no
altera las relaciones tradicionalmente establecidas entre la Ley y el
Reglamento.
3. La finalidad que persigue la L.O.L.S. al prohibir la actividad sindical en el
interior de los “establecimientos militares”, es la preservación de la
neutralidad sindical de las Fuerzas Armadas y así se deduce inmediatamente de
las normas que regulan materias conexas dentro de la ordenación jurídica de las
mismas, que se asientan en el citado principio de neutralidad que, a su vez, al
igual que otros particulares rasgos organizativos de la institución militar,
encuentran su justificación en los fines que el art. 8 de la Constitución
encomienda a las Fuerzas Armadas.
DISPOSICION-CITADA:
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978.
Artículo 28.1.
Artículo 53.1.
Artículo 8.
Artículo 81.1.
Artículos 14.
En general.
Ley 8/1980, de 10 de marzo. Estatuto de los Trabajadores.
Disposición Final Séptima.
Ley 85/1978, de 28 de diciembre. Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.
Artículo 182.
Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto. Libertad Sindical.
Artículo 10.
Artículo 11.
Artículo 2.1 d).
Artículo 8.
Artículo 9.
Disposición Adicional Tercera, 1.
Disposición Adicional Tercera, 2.
Disposición Adicional Tercera.
En general.
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
Artículo 39.1.
Real Decreto 2205/1980, de 13 de junio. Regula las relaciones de trabajo del
personal civil no funcionario en fábricas y establecimientos militares.
Artículo 1 b).
Artículo 2.1.
Real Decreto-ley 10/1977, de 8 de febrero. Ejercicio de actuaciones políticas y
sindicales por componentes de las Fuerzas Armadas.
Artículo 1.
MATERIAS:
Establecimientos militares
Concepto.
Fuerzas Armadas
Actividad sindical.
Leyes orgánicas
Relación con reglamento.
Libertad sindical
Establecimientos militares.
Reserva de Ley Orgánica.
Reglamento
Relación con Ley Orgánica.
Reserva de Ley Orgánica
Libertad sindical.
PREAMBULO:
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y
Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, Vicepresidente; don Fernando
García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz
Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don
Luís López Guerra, don Álvaro Rodríguez Bereijo y don José Vicente Gimeno Sendra,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 993/85, promovido por el Defensor del
Pueblo contra el párrafo segundo de la Disposición adicional tercera de la Ley
Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical. Ha comparecido el
Abogado del Estado en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente
el Magistrado don Eugenio Díaz Eimil, quien expresa el parecer del Tribunal.
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 8 de noviembre de 1985, el
Defensor del Pueblo interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el párrafo
segundo de la Disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de
agosto, de Libertad Sindical -en adelante, LOLS-, por estimar que, al remitir a
la determinación reglamentaria “lo que haya de entenderse por establecimientos
militares”, a los efectos de la restricción de la actividad sindical establecida
en el párrafo primero, vulnera el art. 81.1 de la C.E. en relación con los arts.
53.1 y 28 de la misma.
Comienza el Defensor del Pueblo por analizar, en los “antecedentes” del recurso,
el alcance normativo de la disposición cuya constitucionalidad se cuestiona,
tanto en sus aspectos subjetivos como materiales. En el primer plano, destaca
cómo la misma no afecta a los miembros de las Fuerzas Armadas excluidas del
derecho de libertad sindical (art. 1.3 LOLS), sino al personal civil,
funcionario o no, que presta sus servicios en establecimientos militares,
detallando las diversas relaciones jurídicas que pueden articular esta
pretensión. En el segundo, el Defensor del Pueblo analiza las limitaciones de la
libertad sindical que, para este personal civil de establecimientos militares,
consagra la Disposición adicional tercera de la LOLS. Dado que la misma se
remite al art. 2.1 d) LOLS, parece claro que los derechos limitados son los
reconocidos en los arts. 8.1, 9.1 c) y, quizá , art. 11, todos ellos de la
citada Ley Orgánica. Por el contrario, en la medida en que se encuentran
reconocidas en el art. 2.2 a) LOLS no quedan afectadas -m s que de modo
indirecto- los derechos de huelga, negociación colectiva, planteamiento de
conflictos individuales y colectivos y pretensión de candidaturas en las
elecciones “sindicales”. Siempre dentro de los “antecedentes”, el Defensor del
Pueblo realiza después un análisis de los precedentes normativos y
jurisprudenciales que enmarcan el problema. Este análisis arranca del Estatuto
de los Trabajadores (Disposición final séptima) -desarrollado por el Real
Decreto 2205/1980, de 13 de junio-, pasa por la descripción de las diversas
normas dictadas en los años 1977 y 1978 en materia de reconocimiento del derecho
de asociación sindical al personal civil de establecimientos militares, incluye
la doctrina sentada por STC 11/1981 respecto al derecho de huelga de los
trabajadores de establecimientos militares y llega, en fin, a los antecedentes
parlamentarios de la Ley Orgánica de Libertad Sindical de 1985.
Concluida la exposición de estos “antecedentes”, el Defensor pasa a fundamentar
en Derecho la vulneración por el párrafo segundo de la Disposición adicional
tercera LOLS del art. 81.1 C.E., en relación con los arts. 53.1 y 28 de la Norma
fundamental. A tal fin, realiza las siguientes consideraciones:
a) En primer lugar, el Defensor del Pueblo alega que el párrafo segundo de la
Disposición adicional tercera LOLS afecta al ejercicio de un derecho fundamental
como es el de libertad sindical reconocido en el art. 28.1 C.E. Aún m s, a su
juicio, el citado precepto ha de considerarse de desarrollo directo de un
derecho fundamental, pues toda norma restrictiva o limitativa de éstos afecta a
tal desarrollo directo. Ello vendría confirmado por la circunstancia de que la
Disposición final segunda LOLS no excluya el carácter de Ley Orgánica del
precepto impugnado.
b) Ahora bien, en la medida en que el párrafo segundo de la Disposición
adicional tercera LOLS afecta al desarrollo directo de un derecho fundamental,
es claro que queda incluido no sólo en el ámbito de la reserva de ley prevista
en el art. 53.1 C.E. sino también, y, sobre todo, en el de la, reserva de Ley
Orgánica establecida en el art. 81.1 de la Norma fundamental. Reconoce el
Defensor del Pueblo que la naturaleza orgánica de una Ley no impide su
desarrollo reglamentario. No obstante, afirma que el desarrollo reglamentario
sólo ser aceptable cuando el reglamento se limita a ser norma complementaria de
la Ley y no una disposición autosuficiente y soberana. En definitiva, según el
recurso, “para que un reglamento pueda desarrollar una Ley, en este caso
orgánica, es necesario que ésta contenga las bases que delimiten con precisión
el objeto y alcance de la delegación, es decir, establezca un standard
discernible, una directiva normativa precisa y singular, inequívoca en su
contenido, y no una cesión formal o en blanco de poder normativo”.
c) Dentro de estas coordenadas, el párrafo segundo de la Disposición adicional
tercera LOLS, al remitir al reglamento la determinación del concepto de
“establecimientos militares”, habría infringido la reserva de Ley Orgánica del
art. 81.1 C.E.; al afectar al desarrollo directo de la libertad sindical,
debería haber sido abordado por Ley Orgánica o, al menos, haber sido perfilado
con mayor nitidez. En caso contrario, se abre al Reglamento la posibilidad de
regular materias que, constitucionalmente, han quedado reservadas a Ley
Orgánica.
d) Finalmente, el Defensor del Pueblo pone de manifiesto que la falta de
regulación de un elemento esencial, remitido a la potestad reglamentaria, le
impide pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad del párrafo primero.
Sin embargo, destaca que un concepto amplio de “establecimientos militares”
plantearía dudas de constitucionalidad a la vista de que el art. 28.1 C.E., sólo
permite limitar la libertad sindical de las Fuerzas Armadas, formando parte el
derecho cuyo ejercicio se restringe al contenido esencial de la libertad
sindical reconocida a “todos”. Sólo un concepto estricto de la expresión
“establecimientos militares”, en línea con la salvaguarda de otros bienes o
valores constitucionalmente protegidos, podría justificar la legitimidad
constitucional del primer párrafo de la Disposición adicional tercera LOLS.
En consecuencia, el Defensor del Pueblo solicita que se declare la
inconstitucionalidad del párrafo segundo de la Disposición adicional tercera de
la LOLS.
2. Por providencia de 20 de noviembre de 1985, la Sección Cuarta de este
Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dándose
los traslados previstos en el art. 34 LOTC. Tanto el Congreso de los Diputados
como el Senado rehusaron formular alegaciones en el presente recurso. Por su
parte, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, se
personó en el procedimiento y formuló alegaciones por escrito presentado el 12
de diciembre de 1985.
3. Las alegaciones realizadas por el Abogado del Estado son las siguientes:
a) Destaca, en primer lugar, el Abogado del Estado la anomalía de la pretensión
instada en el recurso, pues en éste se invierte el orden lógico impuesto por el
principio de jerarquía normativa. En este sentido, y siempre según el Abogado
del Estado, es indispensable analizar, antes de la constitucionalidad del
párrafo segundo de la Disposición adicional tercera LOLS, la del párrafo primero
de esta Disposición, pues sólo si el primero resulta ajustado a la C.E. podrá
valorarse la legitimidad de la deslegalización que se imputa al segundo.
b) Dando por sentada esta indisociabilidad entre los dos párrafos de la
Disposición adicional tercera LOLS, el Abogado del Estado analiza la
constitucionalidad del primero. En este plano, insiste en que el mismo no afecta
a la titularidad del derecho de libertad sindical sino solamente al ejercicio de
alguna de sus facetas que se impide en determinados lugares -el interior de los
“establecimientos militares”-. Desde este punto de vista, la cuestión de la
posible inconstitucionalidad del párrafo primero de la Disposición adicional
tercera LOLS se reconduce a determinar si la “delimitación espacial negativa”
del ejercicio de algunas facetas de la libertad sindical por las personas
afectadas encuentra, en la propia C.E., una “justificación objetiva, razonable y
proporcionada”. El Abogado del Estado encuentra, efectivamente, fundamento
constitu cional a la restricción “en el supremo valor de la Defensa Nacional y
en las exigencias inherentes a la misma”. Razona, en concreto, sobre la unidad y
disciplina en que se ha de inspirar la organización militar para cumplir sus
finalidades constitucionales -art. 8.1 C.E.-, argumentando que tales principios
organizativos pueden verse afectados por el ejercicio de la actividad sindical
dentro de los establecimientos integrados en la organización militar.
c) Entra, en fin, el Abogado del Estado a valorar la posible
inconstitucionalidad del párrafo segundo de la Disposición adicional tercera
LOLS. En este terreno, pone de manifiesto, ante todo, que las reservas de la Ley
establecidas en los arts. 53.1 y 81.1 C.E. no son acumulativas, sino que la
segunda absorbe a la primera, sin que se altere la relación entre la Ley y el
Reglamento por ostentar aquélla el carácter de orgánica. En esas condiciones, la
cuestión se limita a determinar si la Disposición adicional tercera, párrafo
2.§, LOLS, realiza un desarrollo suficiente que cumple la reserva de Ley y, en
su opinión, la respuesta sólo puede ser afirmativa. El objeto de la reserva
aparece realizado directamente por el legislador cuando alude a
“establecimientos militares”. Obviamente, la concreción reglamentaria del
concepto podría extralimitarse e incluir establecimientos militares no afectos a
los intereses de la Defensa Nacional. Pero, en este caso, estaríamos
directamente ante un vicio de ilegalidad, tutelable por la jurisdicción
ordinaria.
En definitiva, para el Abogado del Estado no es posible concluir la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, por lo que solicita la desestimación
del recurso.
4. Por providencia de 7 de mayo, se fijó para deliberación y votación del
presente recurso el día 8 del mismo mes.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. La Disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 11/1985, de 5 de agosto,
de Libertad Sindical (en adelante, LOLS), después de prohibir, en el primero de
sus dos párrafos, que el derecho reconocido en el apartado d) del núm. 1.§, art.
2, de la misma Ley -derecho a la actividad sindical-, sea ejercido en el
interior de los establecimientos militares, establece, en su párrafo segundo,
que: “A tal efecto, se determinar reglamentariamente lo que haya de entenderse
por establecimientos militares.”
Aunque es indudable que entre ambos párrafos existe una estrecha conexión que
conduce, tanto al Defensor del Pueblo recurrente como al Abogado del Estado, a
referirse a la constitucionalidad del párrafo primero, lo cierto es que, en
ningún momento, las partes personadas cuestionan la adecuación de la norma
prohibitiva del párrafo primero al derecho de libertad sindical reconocido en el
art. 28.1 de la Constitución, ni el recurrente solicita de este Tribunal
declaración sobre su constitucionalidad.
Por consiguiente, el objeto del presente recurso viene referido, única y
exclusivamente, al párrafo segundo, que se deja transcrito, y procede, por
tanto, limitar nuestro análisis y pronunciamiento a este párrafo, excluyendo
toda consideración sobre la constitucionalidad del primero de ellos, que es
aceptada por las partes, aunque lo sea con las dudas expresadas, sin que, en
ningún caso, la realidad de esa conexión que existe entre ambos pudiera
conducir, por otro lado, al ejercicio de la facultad que a este Tribunal
confiere el art. 39.1 de su Ley Orgánica, puesto que, si bien tal conexión
determinaría que la inconstitucionalidad del párrafo primero conllevara
necesariamente la del segundo, es obvio que en el caso contrario no se
produciría la misma consecuencia, ya que la posible inconstitucionalidad del
párrafo segundo, al menos, por la razón formal que sirve de fundamento al
recurso, no guarda relación alguna con la constitucionalidad material del
párrafo primero, del cual es simple desarrollo o complemento.
Concretando con mayor precisión los términos en que se plantea el debate
procesal, es de señalar que el Defensor del Pueblo alega, sustancialmente, que
el citado párrafo segundo lleva a cabo una remisión al reglamento que vulnera la
reserva de Ley Orgánica impuesta por el art. 81.1, en relación con el 53.1, de
la Constitución, pues, a su juicio, dicha remisión recae sobre materia que
afecta al ejercicio de un derecho fundamental -el de libertad sindical,
garantizado por el art. 28.1 de la Constitución- sin que en la misma se
contengan bases delimitadoras del alcance y objeto de la delegación ni se
establezca un estándar discernible al que deba ajustarse el poder reglamentario
delegado, que equivale a deslegalización contraria a la reserva de Ley Orgánica
que exigen los preceptos constitucionales citados. Por el contrario, el Abogado
del Estado niega que se produzca deslegalización en los términos que denuncia el
recurrente, sosteniendo que la norma legal delegante cuya condición de Ley org
nica reconoce expresamente, contiene el desarrollo suficiente que le es
exigible, desde la perspectiva del art. 81.1 de la Constitución.
El problema, por tanto, consiste en dilucidar si los términos en que el p rrafo
segundo de la citada Disposición adicional tercera se remite al reglamento para
que en éste se determine lo que deba entenderse por “establecimientos militares”
a los efectos de la limitación que se impone en su párrafo primero, son o no
adecuados a la previsión de reserva de Ley Organica que el art. 81.1 de la
Constitución exige a las normas que se dicten en desarrollo de derechos
fundamentales y libertades públicas.
Es claro que la resolución de dicho problema incluye dos distintas cuestiones,
consistentes en determinar, la primera, si la materia sobre la que incide la
remisión reglamentaria -el ejercicio de la actividad sindical en el interior de
los establecimientos militares- se encuentra o no reservada a Ley Org nica, y la
SEGUNDA, subordinada a la solución afirmativa de la anterior si dicha remisión
respeta o no en términos suficientes dicha reserva.
2. La primera cuestión debe resolverse en sentido favorable a la inclusión de la
materia sobre la que se produce la habilitación normativa en el ámbito de la
reserva de Ley Org nica, y ello no sólo porque así lo aceptan pacíficamente las
partes personadas, sino también porque tal aceptación es constitucionalmente
correcta.
No se opone a esta conclusión que el Abogado del Estado reste importancia a la
restricción del derecho a la actividad sindical del personal afectado por la
Disposición adicional tercera de la LOLS, alegando que el precepto no incide
sobre la titularidad de la libertad sindical ni priva de su ejercicio al
personal civil de establecimientos militares más allá del límite geográfico de
éstos, puesto que estos argumentos no van dirigidos a excluir la existencia de
una reserva de Ley Orgánica, que expresamente se reconoce, sino m s bien a
justificar la constitucionalidad del párrafo primero de dicha Disposición
adicional en relación con el art. 28.1 de la Constitución, problema que, según
dejamos dicho, no es objeto de este recurso.
Podría, desde luego, intentar sostenerse la tesis contraria si, partiendo de la
interpretación estricta que la doctrina constitucional ha mantenido en relación
con esta materia, se negara que el derecho a la acción sindical en el interior
de los establecimientos de la empresa sea elemento consustancial de la libertad
sindical, pero tal argumentación no sería, en definitiva, digna de ser acogida.
Es desde luego, cierto que el art. 81.1 de la Constitución, concerniente a las
normas “relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades
públicas”, tiene una función de garantía adicional que conduce a reducir su
aplicación a las normas que establezcan restricciones de esos derechos y
libertades o las desarrollen de modo directo, en cuanto regulen aspectos
consustanciales de los mismos, excluyendo, por tanto, aquellas otras que
simplemente afecten a elementos no necesarios sin incidir directamente sobre su
ámbito y límites (SSTC 160/1987, 161/1987, 57/1989 y 132/1989, entre otras). Y
es igualmente cierto que la restricción del derecho de libertad sindical que
contiene la Disposición adicional tercera de la LOLS tiene un alcance meramente
locativo o geográfico que no impide el ejercicio del derecho a la actividad
sindical que los trabajadores o sus sindicatos decidan realizar, en lugares
distintos al interior de los establecimientos militares, y, por ello, la
prohibición para realizar en estos locales tal clase de actividad no es elemento
necesario cuya ausencia afecte a la libertad sindical, puesto que la facultad de
usar con la finalidad expresada los establecimientos del empleador no se deriva
directamente de la Constitución ni es exigencia ineludible de la cual dependa la
efectividad del derecho de libertad sindical, sino que es creada por la Ley m s
bien como regla de apoyo o protección de la actividad sindical en virtud de la
cual se impone a los titulares de las empresas y establecimientos la obligación
de permitir la utilización de sus locales o centros de trabajo para determinadas
actividades sindicales.
A pesar de todo ello, esa argumentación tendría que ceder ante la consideración
de que la especial protección que la Constitución dispensa a los derechos
fundamentales y libertades públicas, entre la que se incluye la reserva de Ley
orgánica, comprende tanto el conjunto de facultades de actuación que son
necesarias para que el derecho o libertad sean recognoscibles como tales en la
medida en que, de la posibilidad de su ejercicio, dependa ineludiblemente su
real, concreta y efectiva protección, es decir, el conjunto de facultades que
integran el llamado contenido esencial o núcleo irreductible del derecho, como
todas aquellas otras facultades que la Ley, más allá de ese contenido esencial,
conceda a los titulares del derecho o libertad, las cuales, de esa forma, quedan
incorporadas al derecho o libertad con el beneficio de la protección especial
que éstos merecen, que es lo que ocurre con el derecho a la actividad sindical
en los establecimientos o centros de trabajo de la Empresa, que la LOLS, en sus
arts. 8 a 11, concede a los trabajadores afiliados a un sindicato, razón por la
cual su restricción entra en el ámbito de la reserva de Ley orgánica en cuanto
que impedir su ejercicio a un determinado colectivo de trabajadores es tanto
como privarles de importantes facetas de la libertad sindical, que el legislador
orgánico reconoce, por regla general, al resto de los trabajadores.
Por ello, la materia sobre la cual recae la remisión normativa objeto del
recurso, afecta directamente a la libertad sindical y, por consiguiente, su
regulación está reservada a Ley Orgánica, de conformidad con lo prevenido en el
art. 81.1 de la Constitución.
3. La solución afirmativa de la anterior CUESTIÓN nos conduce a la segunda de
las enunciadas: determinar si el párrafo segundo de la citada Disposición es o
no inconstitucional por permitir al reglamento entrar en terreno reservado a la
Ley Orgánica; cuestión ésta que requiere una clarificación previa de las
relaciones entre Ley Orgánica y Reglamento, sobre las que este Tribunal ya se ha
pronunciado.
De un lado, la introducción en nuestro ordenamiento constitucional de la
categoría de Ley Orgánica, a la cual se reserva la regulación de determinadas
materias, no altera las relaciones tradicionalmente establecidas entre la Ley y
el Reglamento. En palabras de la STC 77/1985, “las peculiaridades de la Ley
Orgánica -en especial la delimitación positiva de su ámbito de normación- en
modo alguno justifican el que, respecto a este tipo de fuente, se hayan de
considerar alteradas las relaciones entre Ley y Reglamento ejecutivo”, siendo,
por ello, constitucionalmente legítimo que el legislador orgánico remita al
Reglamento para completar el desarrollo normativo de las materias reservadas al
mismo, lo cual en muchos casos ser obligado y necesario, ya que “no hay Ley en
la que se pueda dar entrada a todos los problemas imaginables, muchos de los
cuales podrán tener solución particular y derivada en normas reglamentarias”. De
acuerdo con ello, no cabe duda de que el párrafo segundo de la Disposición
adicional tercera de la LOLS no es insconstitucional por el solo hecho de que
permita al Reglamento ocuparse de materia reservada a Ley orgánica.
De otro lado, lo expuesto no supone que la remisión a la regulación
reglamentaria de materia reservada a Ley Orgánica sea, en todo caso,
constitucionalmente legítima, abstracción hecha de los términos en que se
realice, puesto que, muy al contrario, es preciso que la delegación se formule
en condiciones que no contraríen materialmente la finalidad de la reserva, de la
cual se derivan, según la STC 83/1984, “ciertas exigencias en cuanto al alcance
de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que
pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan
efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación
legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el
cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia
Ley”.
Es en este segundo plano en el que se encuentra el núcleo argumental del recurso
interpuesto por el Defensor del Pueblo, el cual considera que la expresión
“establecimientos militares”, cuya concreción se delega al reglamento, adolece
de una excesiva indeterminación que deja excesivo campo de maniobra a la
discrecionalidad administrativa, incompatible con las exigencias de la reserva
legal en cuanto constituye una cesión en blanco del poder normativo que defrauda
la previsión del art. 81.1 de la Constitución, tema éste que abordamos a
continuación.
4. En principio, no puede negarse cierta razón al Defensor del Pueblo cuando
sostiene que la fórmula de remisión normativa que emplea el precepto legal
recurrido carece, en sí misma, de términos o elementos expresivos que, de alguna
forma, delimiten el ámbito dentro del cual deba ser ejercido el poder
reglamentario que se habilita, y que, por tanto, nos podemos encontrar ante una
remisión abierta que deslegaliza la materia sobre la que recae, infrigiendo el
art. 81.1 de la Constitución, siendo también cierto que una definición
desorbitada del concepto, cuya determinación se deja al reglamento, pudiera
también vulnerar materialmente los derechos de igualdad y libertad sindical
garantizados por los arts. 14 y 28.1 de la misma Constitución.
Sin embargo, no podemos compartir la tesis del Defensor del Pueblo, puesto que
ésta solamente puede fundarse en una rígida interpretación literal a la que no
es dable concederle prevalencia sobre la. interpretación finalista y sistemática
que merece el precepto legal recurrido. A tal efecto, si se pone éste en
conexión con otras normas del ordenamiento positivo que se refieren a la misma
materia, resulta fácil establecer que la finalidad que persigue la LOLS al
prohibir la actividad sindical en el interior de los “establecimientos
militares” es la preservación de la neutralidad sindical de las Fuerzas Armadas,
y así se deduce inmediatamente de las normas que regulan materias conexas dentro
de la ordenación jurídica de las mismas, como son el Real Decreto-ley 10/1977,
de 8 de febrero, que expresamente prohíbe, en su art. 1, “actividades políticas
o sindicales dentro de los recintos, establecimientos, buques y aeronaves de las
Fuerzas Armadas”, y la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, aprobatoria de las
Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, cuyo art. 182 obliga al militar a
mantener su neutralidad, no sólo absteniéndose de participar en actividades
políticas o sindicales, sino también “no tolerando aquellas que se refieran a
grupos políticos o sindicales dentro de los recintos militares”. Por tanto, no
puede abrigarse duda alguna de que la finalidad de la limitación impuesta por la
Disposición adicional tercera de la LOLS se asienta en el citado principio de
neutralidad, que a su vez, al igual que otros particulares rasgos organizativos
de la institución militar, encuentra su justificación en los fines que el art. 8
de la Constitución encomienda a las Fuerzas Armadas (SSTC 97/1985, 107/1986,
161/1987 y 77/1988).
Por otro lado, el concepto de “establecimiento militar” no es creado por la LOLS
sino que viene consagrado en anteriores normas, como son, entre otras, la
Disposición final séptima de la Ley 8/1980, del Estatuto de los Trabajadores,
que habilitó al Gobierno para regular la prestación de trabajo del personal
civil no funcionario dependiente de establecimientos militares, en forma que
fuese compatible “con la debida salvaguarda de los intereses de la defensa
nacional” y el Real Decreto 2205/1980, de 13 de junio, dictado en uso de esa
habilitación legal, cuyo art. 1 b), matizado por el 2. 1, se refiere al concepto
de “establecimientos militares”.
En virtud de ello, resulta evidente que el concepto legal de “establecimiento
militar” no es un concepto que pueda ser desarrollado por la potestad
reglamentaria de forma ilimitada, sino que se trata de un concepto que, en el
conjunto del ordenamiento jurídico en que se produce la habilitación, encuentra
bases delimitadoras del alcance y objeto de la delegación, que constituyen un
estándar discemible en atención al cual el concepto se configura como
suficientemente predeterminado y permite que la remisión al reglamento tenga por
objeto un desarrollo complementario de tipo técnico que, por su carácter
organizativo, justifica la llamada de la Ley al Reglamento para precisar el
concepto de que se trata y, por ello, que esa remisión sea adecuada a la
previsión de reserva legal del art. 81.1 de la Constitución, según la doctrina
citada. En consecuencia, la interpretación sistemática que se deja expuesta
conduce a la desestimación del recurso, sin que a esta conclusión pueda
eficazmente oponerse que un eventual desarrollo reglamentario que, en uso de la
habilitación legal que nos ocupa, determinase un concepto de “establecimiento
militar” excesivamente amplio, más allá de los límites que se derivan de la
expresada interpretación, podría vulnerar la reserva de Ley Orgánica, puesto
que, además de los términos hipotéticos en que se mueve tal alegación, nuestra
resolución ha de ajustarse a la pretensión deducida en el recurso
-inconstitucionalidad del párrafo segundo de la Disposición adicional tercera de
la LOLS por vulneración de la reserva legal prevista en los arts. 81.1, en
relación con el 53.1 de la Constitución- y, en este ámbito, es claro que la
posible extralimitación en el desarrollo del concepto de “establecimiento
militar” en que pueda incurrir el poder reglamentario carece de incidencia en
este recurso, sin perjuicio, claro está, del control jurisdiccional que, en tal
caso, se recabe de los Tribunales ordinarios y, si procediere, de este Tribunal
por la vía subsidiaria del recurso de amparo para proteger los derechos a la
igualdad y libertad sindical, si se estimase que éstos han sido vulnerados por
la determinación que del concepto haya hecho el Reglamento.
FALLO:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del
Pueblo contra el párrafo segundo de la Disposición adicional tercera de la Ley
Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, declarando que dicho
párrafo no es inconstitucional interpretado en el sentido que se acoge en el
fundamento jurídico 4.§ de esta Sentencia.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a trece de mayo de mil novecientos noventa y uno.