STC 2/93
STC 2/1993, de 14 de febrero
Conflicto positivo de competencias entre el Gobierno Vasco y el Gobierno del
Estado, respecto a la titularidad para dictar determinadas medidas en relación
con el transporte de mercancías peligrosas por carretera por vehículos de las
Fuerzas Armadas, se impugna por el Gobierno Vasco los arts. 7 c) y 8 de la Orden
de 27 de enero de 1986, núm. 7/86, del Ministerio de Defensa, por considerar que
tales disposiciones invaden su competencia en materia de protección civil. En
contra de este parecer, el TC examina tal normativa y considera que pertenece al
ámbito estatal por ser relativas al transporte y al tráfico a la vez que a los
medios de la Administración militar, asimismo no excluye la normativa la posible
coordinación con autoridades competentes para el caso de afección de la
seguridad civil (competencia autonómica).
TIPO: SENTENCIA
REFERENCIA-NUMERO:2/1993
FECHA-APROBACION:14-01-1993
PUBLICACION-BOE:12-02-1993 [“BOE” núm. 37]
RESOLUCION-AFECTADA:Orden 7/1986, del Ministerio de Defensa, de 27 de enero.
Normativa aplicable al transporte de mercancías peligrosas por carretera (TPC)
en vehículos de las Fuerzas Armadas.
SALA: Pleno: Excmos. Sres. Rodríguez-Piñero, López, García-Mon, de la Vega,
Rodríguez, Gabaldón, de Mendizábal, González, Cruz y Viver.
NUMERO-REGISTRO:649/1986
PONENTE: don Luis López Guerra
RECURSO-TIPO: Conflicto positivo de competencias.
EXTRACTO:1. Como este Tribunal ha manifestado en repetidas ocasiones (así, SSTC
252/1988, 13/1989 ó 153/1989), para llegar a una calificación competencial
correcta debe apreciarse el objeto, contenido y, en su caso, finalidad de las
disposiciones traídas al conflicto [F.J. 4].
DISPOSICION-CITADA:
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978
Artículo 149.1.21
Artículo 149.1.4
Ley 2/1985, de 21 de enero. Protección Civil
Exposición de motivos
Orden 7/1986, del Ministerio de Defensa, de 27 de enero. Normativa aplicable al
transporte de mercancías peligrosas por carretera (TPC) en vehículos de las
Fuerzas Armadas
Artículo 1
Artículo 10
Artículo 11
Artículo 12
Artículo 13
Artículo 14
Artículo 15
Artículo 2
Artículo 3
Artículo 4
Artículo 5
Artículo 6
Artículo 7
Artículo 7 c)
Artículo 8
Artículo 9
Real Decreto 1723/1984, de 20 de junio. Modifica el Reglamento Nacional para el
Transporte de Mercancías Peligrosas por carretera
Disposición Adicional
MATERIAS:
Conflictos positivos de competencia
Títulos competenciales.
Protección civil
Competencias de las Comunidades Autónomas.
Concepto.
Transporte de mercancías por carretera
Mercancías peligrosas.
PREAMBULO:
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero
y Bravo-Ferrer, Presidente, y don Luís López Guerra, don Fernando García-Mon y
Gonz lez Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Álvaro Rodríguez Bereijo,
don José Gabaldón López, don Rafael de Mendiz bal Allende, don Julio Diego
González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencias núm. 649/86, planteado por el Gobierno
Vasco, representado por don Javier Madariaga Zamalloa, frente a determinados
artículos de la Orden 7/1986, de 27 de enero, del Ministerio de Defensa, por la
que se aprueba la normativa aplicable al transporte de mercancías peligrosas por
carretera en vehículos de las Fuerzas Armadas. Ha comparecido el Abogado del
Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Luís López Guerra, quien expresa el
parecer del Tribunal.
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. Con fecha de 15 de junio de 1986, don Javier Madariaga Zamalloa, en
representación del Gobierno Vasco, planteó conflicto positivo de competencia
frente a determinados artículos de la Orden 7/1986, de 27 de enero, del
Ministerio de Defensa, por la que se aprueba la normativa aplicable al
transporte de mercancías peligrosas por carretera en vehículos de las Fuerzas
Armadas. Manifiesta que, en su día, se formuló el oportuno requerimiento al
Gobierno del Estado, que fue rechazado en Consejo de Ministros.
Expone el Abogado del Gobierno Vasco que el conflicto se plantea contra una
Orden aprobada en desarrollo de las previsiones normativas contenidas en el Real
Decreto 1.723/1984, sobre Reglamento Nacional de Transporte de Mercancías
Peligrosas por Carretera, Orden cuya proyección sobre la materia de Protección
Civil en cuanto a los artículos recurridos resulta incuestionable, ya que son,
en efecto, encuadrables dentro de las situaciones incluidas en el art. 1 de la
Ley de Protección Civil 2/1985. La remisión a las autoridades intervinientes se
realiza en favor de las autoridades encargadas de la Protección Civil; y además,
las previsiones de la Orden se reconducen al control de los accidentes que se
produzcan en el transporte de mercancías peligrosas, aspecto este de la
Protección Civil.
2. A continuación analiza el Abogado del Gobierno Vasco las líneas fundamentales
del reparto de competencias en materia de Protección Civil, tal como resultan de
las previsiones constitucionales y estatutarias, y a la luz de la STC 123/1984.
La Orden que se impugna parte de la premisa de que las Comunidades Autónomas
carecen de competencia sobre Protección Civil. Pero ello se contrapone a la
delimitación de competencias entre Estado y País Vasco, según la jurisprudencia
constitucional, como resulta de la STC 123/1984. La competencia de la Comunidad
Autónoma del País Vasco en materia de Protección Civil no deriva sólo del art.
17 de su Estatuto de Autonomía, en relación con el art. 149.1.29 C.E., sino
también de otros títulos competenciales como son las potestades de
autoorganización y las que se refieren a los diferentes campos de actuación
previstos en el Estatuto.
Para determinar la extensión de esa competencia resulta de interés la STC
123/1984, que reconoce que “sin mengua de las competencias inalienables, y en
este sentido exclusivas, del Estado, en la materia específica de la Protección
Civil, se producen competencias concurrentes cuya distribución es necesario
diseñar” y la competencia autonómica, según el Tribunal, en la misma Sentencia,
“queda subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos
en que ésta pueda estar en juego”. Por tanto, el Estado tendrá competencia sobre
una parcela de la Protección Civil (casos en que se planteen “superiores
exigencias del interés nacional”) y la Comunidad Autónoma del País Vasco la
tendrá sobre la parcela de la Protección Civil en que no se planteen esas
“superiores exigencias” y la competencia del País Vasco se extender , a la vista
de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en los niveles de legislación
y ejecución: “debe reconocerse a las Comunidades Autónomas competencia en
materia de Protección Civil, especialmente para la elaboración de los
correspondientes planes de prevención de riesgos y calamidades y para la
dirección de sus propios servicios en el caso de que las situaciones
catastróficas o de emergencia se produzcan” (STC 123/1984, fundamento jurídico
3.); esto es, el País Vasco tendrá competencia para el estudio y la prevención
de las situaciones de riesgo, catástrofe o calamidad pública, así como para la
aplicación de las previsiones y la movilización de los bienes y servicios
necesarios. Si, a tenor del art. 30 C.E., en determinados supuestos (imposición
de deberes) se prevé una reserva de ley, esta ley podrá provenir del Estado o de
las Comunidades Autónomas, en función de la distribución de competencias.
En lo que concierne a la propia Administración de la Comunidad Autónoma y a sus
propios servicios, la Comunidad dispone de competencia a nivel de legislación y
de ejecución. En cuanto a las demás Administraciones y sujetos privados, la
Comunidad Autónoma podrá proyectar su competencia sobre los mismos, al disponer
de potestad legislativa. En relación con la Administración del Estado, deber
llevarse a cabo la actuación de la Comunidad Autónoma de acuerdo con las
previsiones del Estatuto de Autonomía referentes a la Junta de Seguridad (art.
17 EAPV); en cuanto a las FAS, su colaboración deber solicitarse de la autoridad
militar que corresponda; y en cuanto a los demás servicios estatales, habrán de
ser coordinados con la intervención de la Delegación del Gobierno (STC 123/1984,
fundamento jurídico 8.).
Los supuestos en los que se planteen “superiores exigencias del interés
nacional” constituyen el campo propio de la competencia estatal. Pero ello no
supone la desaparición de la competencia autonómica, sino que ésta quedar
subordinada a esas exigencias.
3. Entrando en el estudio de la Orden objeto de conflicto, señala el Abogado del
Gobierno Vasco que el Gobierno del Estado en la contestación al requerimiento
previo manifestó que dicha Orden hace referencia al ámbito material de la
Defensa y las Fuerzas Armadas, que pertenece a la exclusiva competencia del
Estado, por prescripción del art. 149.1.4 C.E. Pero entiende la representación
del Gobierno Vasco que tal no es el caso, y que el contenido de la Orden
impugnada ha de encuadrarse en la materia relativa a la protección civil, por
cuanto la Orden supone la plasmación de los avances tecnológicos y experiencias
relativas al transporte de mercancías peligrosas, que resultan ser de general
aplicación a toda clase de vehículos que transporten dichas mercancías. Y la
propia redacción de la Orden muestra que el alcance de la misma no comprende
aquellos supuestos en los que se encuentren implicadas razones de seguridad o
necesidades operativas, pues éstos quedan exceptuados de la regulación (arts.
12.1, 13.3, 15). Por último, la Orden recurrida no supone un desarrollo del Real
Decreto 1.723/1984, de 20 de junio, sobre el Reglamento Nacional para el
Transporte de Mercancías Peligrosas por Carretera, que tienen un carácter
evidentemente civil. Como conclusión, cabe afirmar que todas las actuaciones y
medidas que se adopten en los supuestos en que se produzca avería o accidente de
un vehículo de las Fuerzas Armadas que transporte mercancías peligrosas no puede
encuadrarse dentro del concepto de defensa, sino que, por el contrario, nos
encontramos ante un típico supuesto de protección civil: sin que de la conexión
de la materia con la de Defensa pueda deducirse que nos encontramos ante casos
en que se den “superiores exigencias del interés nacional” a la luz de la
jurisprudencia constitucional que delimita tales casos (STC 123/1984).
4. El art. 7, c), de la Orden prevé que, caso de inmovilización por accidente o
avería de un vehículo de las Fuerzas Armadas que transporte mercancías
peligrosas, la autoridad o agente que tuviera noticia de ello “lo comunicar
inmediatamente al Gobernador civil de la provincia o Delegado del gobierno”. Con
relación a este artículo, resulta objeto de impugnación el que la comunicación
de los hechos acaecidos se ponga en conocimiento del Gobernador Civil de la
provincia, y no de la autoridad competente de la Comunidad Autónoma.
El art. 8 establece que “el plan de actuación para los posibles casos de
accidente en el transporte de mercancías peligrosas ser elaborado por la
Dirección General de Protección Civil”. El Gobierno, en su contestación al
requerimiento, manifestó que tal disposición se basaba en el art. 11 de la Ley
2/1985, de Protección Civil. Son, por tanto, alegables los argumentos en su día
expuestos en el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno Vasco
contra dicha Ley. Corresponde la elaboración de planes de actuación para casos
de accidentes o averías a la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo ya señalado.
Finalmente, manifiesta el Abogado del Gobierno Vasco que, a la vista de los
términos de la contestación al requerimiento en su día ejecutado al gobierno del
Estado, no se impugnan los arts. 8 d), 9 y 12 de la Orden.
Por todo ello suplica se declare que los arts. 7, c), y 8 de la Orden 7/1986, de
27 de enero, no respetan el orden de competencias establecido en la Constitución
y el Estatuto de Autonomía del País Vasco, y congruentemente se declare la
titularidad de esta Comunidad Autónoma sobre la competencia controvertida. Por
otrosí, suplica la acumulación del presente procedimiento a los procesos contra
la Ley 2/1985, de 21 de enero, y Real Decreto 1.378/1985, de 1 de agosto.
5. Por providencia de 25 de junio de 1986, la Sección Segunda del Tribunal
Constitucional acordó admitir a trámite el conflicto planteado, dar traslado de
la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación para que en el
plazo de veinte días aportaran cuantos documentos y alegaciones considerase
convenientes, y dirigir al Presidente de la Audiencia Nacional el oficio
previsto en el art. 61 LOTC. Igualmente, acordó oír al Abogado del Estado, en
representación del Gobierno, para que en el plazo de cinco días expresara lo que
estimase procedente acerca de la acumulación solicitada; y, finalmente, acordó
publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y el
“Boletín Oficial del País Vasco” para general conocimiento. Por escrito
presentado el 7 de julio de 1986, el Abogado del Estado manifestó su oposición a
la acumulación solicitada, por no existir conexión suficiente entre los
procedimientos de que se trataba. Por Auto de 9 de octubre de 1986, el Pleno
acordó denegar la acumulación solicitada.
6. En su escrito de alegaciones sobre el fondo del conflicto, manifiesta el
Abogado del Estado que el escrito de demanda sigue las argumentaciones
efectuadas en el recurso de inconstitucionalidad 355/85, así como en el
conflicto de competencia 1.129/85: Sin que sea necesario reproducir las
argumentaciones de la Abogacía del Estado al respecto, corriendo el riesgo de
abultar de manera artificiosa la entidad específica del proceso de que se trata.
Como observó la contestación al requerimiento dirigida al Gobierno de la Nación,
la Orden que ahora se impugna se ha dictado en aplicación de lo dispuesto en el
art. 2.4 y Disposición adicional del Real Decreto 1.723/1984, de 20 de junio,
sobre Reglamento Nacional de Transporte de Mercancías Peligrosas. El art. 2.4 de
dicho Decreto excluye de ámbito de aplicación de la norma los vehículos
pertenecientes a las Fuerzas Armadas y de Seguridad del Estado: La Disposición
adicional se remite al respecto a la normativa propia de esta clase de
vehículos. La norma objeto de conflicto aparece, pues, como simple apéndice o
desarrollo de una normativa previa, típicamente encuadrable en el tráfico y
circulación de vehículos de motor a que se refiere el art. 149.1.21 como
competencia exclusiva del Estado. Esta competencia se articula por un lado como
un conjunto de medidas preventivas (normas de circulación y conducción,
permisos, sanciones) y por otro, como una serie de medidas de actuación para el
caso de accidente o avería, clásicamente contenidos en el Código de Circulación
y textos legales sobre el mismo objeto.
Todo ello nada tiene que ver en principio con la noción de protección civil, que
hace referencia a situaciones excepcionales de emergencia, que impone la
movilización masiva de amplios recursos humanos y materiales, y que no deben
quedar confundidos con las medidas de protección de personas y bienes en
situaciones de normalidad social. Ciertamente es posible que en el transporte de
mercancías peligrosas, los riesgos pueden ser de tal entidad que supongan el
despliegue de medidas de protección civil. Pero esto no es un efecto natural a
la parcela o sector de los transportes, sino que puede surgir de cualquier
actividad o campo.
Cuando el transporte de mercancías peligrosas tiene carácter militar, el título
competencial del Estado se residencia en el ámbito del art. 149.1.4 C.E.
Tradicionalmente, los transportes militares han sido objeto de una regulación
propia y extensa, en la que predomina el aspecto de los medios y fines de la
organización militar, al ser un elemento capitalísimo de la logística, lo que
impone exigencias de autoorganización y de dirección propia, como medida de la
propia política de defensa. Y toda la acción encaminada a la preparación,
organización y actualización del potencial militar es materia propia de la
política militar y componente esencial de la política de defensa.
De la propia Orden se induce que los intereses de la defensa están implícitos en
todos los casos en ella contemplados, entendiéndose de manera general que las
razones de seguridad y de interés militar coinciden con las prescripciones
comunes de la norma: sin perjuicio de que en casos concretos las propias razones
de interés militar y seguridad autoricen a activar por vía de excepción a los
propios mandatos de la Orden.
7. En cuanto a la impugnación del art. 7, c), continúa el Abogado del Estado, se
contrae a que la comunicación prevista se haga al Gobierno Civil de la provincia
en lugar de a la autoridad autonómica correspondiente: en esto, la disposición
impugnada reproduce lo establecido en el Real Decreto 1.723/1984, no impugnado.
Pues bien, el precepto establece una simple medida de comunicación, con la
prescripción de una información mínima sobre las circunstancias de la carga y
sobre la necesidad de efectuar traslado o trasvase de la mercancía: ni siquiera
se contrae al supuesto de accidente o daño, sino genéricamente al caso de
inmovilización por simple avería. Se encuentra así la comunicación del hecho en
el marco común de los preceptos del Código de la Circulación, materia propia del
tráfico rodado, y, por tanto, competencia estatal. Hay, pues, concurrencia de
títulos competenciales del Estado, que cubren cualquier hipótesis de detención
de vehículos militares.
En cuanto al art. 8, la representación del Gobierno se remite a sus alegaciones
en el recurso 355/85, como hace la del Gobierno Vasco, en relación con la
elaboración de planes de actuación en caso de accidente. Pero ha de subrayarse
que es difícil precisar apriorísticamente y con base en la redacción del
precepto si los casos de accidentes allí previstos entrar n o no en el marco de
la protección civil. Pero existiendo títulos competenciales propios del Estado,
la circunstancia de que una norma estatal encomiende a un plan de actuación los
casos de funcionamiento anormal de un servicio público no es algo que pueda
inducir a extrañeza. Incluso si se produjeran por la índole de las mercancías
transportadas algún hecho con características catastróficas, no cabe duda de que
nos hallaríamos ante una competencia propia del Estado.
Por todo ello, suplica al Tribunal declare la plena conformidad de la Orden
impugnada al orden constitucional y estatutario de competencias.
8. El día 9 de abril de 1991, el Pleno, de conformidad con lo dispuesto en el
art. 84 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, acordó conceder a las
partes un plazo de veinte días para que alegasen sobre los efectos que pudiera
tener sobre el mantenimiento y resolución del conflicto planteado, la doctrina
constitucional contenida en la STC 133/1990. Dentro de dicho plazo, el Abogado
del Estado manifiesta que se ha producido la desaparición sobrevenida de la
controversia competencial en el conflicto de competencia al haber existido un
pronunciamiento del Tribunal sobre la titularidad cuyo reconocimiento pretende
el Gobierno Vasco. Por su parte, el Abogado del Gobierno Vasco expone que en
planteamiento del conflicto se produce una confluencia de títulos y materias
diversas, como son Transportes Terrestres, Defensa y Fuerzas Armadas, al margen
de Protección Civil, por lo que no puede ofrecer una cumplida respuesta la STC
133/1990, referida en exclusiva a Protección Civil. Por lo que suplica se
mantenga el presente conflicto, y se proceda a la resolución de las cuestiones
en él suscitadas, dictando Sentencia en conformidad con lo pedido por el
Gobierno Vasco.
9. Por providencia de fecha 12 de enero de 1993, se señaló el día 14 siguiente
para deliberación y votación de la presente Sentencia.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. Se plantea, en el presente conflicto una controversia entre el Gobierno Vasco
y el Gobierno del Estado, respecto a la titularidad para dictar determinadas
medidas en relación con el transporte de mercancías peligrosas por carretera por
vehículos de las Fuerzas Armadas. El Gobierno Vasco impugna los arts. 7 c) y 8
de la Orden de 27 de enero de 1986, núm. 7/86, del Ministerio de Defensa, por
considerar que tales disposiciones invaden su competencia en materia de
protección civil. Por su parte, el Abogado del Estado aduce que esas
disposiciones, al versar sobre transportes militares, se ven amparadas por la
competencia estatal en materia de circulación y tráfico de vehículos (art.
149.1.21 C.E.) y en materia de Defensa y Fuerzas Armadas (art. 149.1.4 C.E.).
2. La representación del Gobierno Vasco aduce, como argumentos preliminares, un
amplio conjunto de razones para justificar la existencia de competencias de la
Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de protección civil, frente a la
posición de que, en su opinión, parte la Orden impugnada; esto es, la de que las
Comunidades Autónomas carecen por completo de competencias en materia de
protección civil.
Ahora bien, en el conflicto que ahora se ha de resolver, no es necesario que el
Tribunal entre a examinar los argumentos de la representación del Gobierno de la
Comunidad Autónoma del País Vasco, relativos a la cuestión de si las Comunidades
Autónomas (y en particular, la Comunidad Autónoma del País Vasco) tienen
competencias en materia de protección civil. Pues sobre este particular ya tuvo
oportunidad de pronunciarse este Tribunal en sus SSTC 123/1984 y 133/1990, en
las que vino expresamente a admitir que las Comunidades Autónomas, de acuerdo
con sus Estatutos, podrán efectivamente ostentar competencias en la materia, y a
delimitar su ámbito en líneas generales. Dando pues por sentada la existencia de
tal competencia, lo que ahora se plantea es una cuestión m s concreta: esto es,
si los arts. 7 c) y 8 de la Orden 7/1986, de 8 de febrero, pertenecen al ámbito
de las competencias de la Comunidad Autónoma sobre protección civil.
3. La discrepancia al respecto entre las representaciones del Gobierno Vasco y
del Gobierno de la Nación deriva de su contrapuesta definición de la materia
sobre la que versa la normativa que se impugna. Para el Abogado del Gobierno
Vasco las disposiciones objeto de conflicto se refieren evidentemente a
cuestiones relacionadas con la protección civil, como se deduce, tanto de los
posibles riesgos que se quiere prevenir como de la remisión que se hace en el
art. 8 de la Orden que se impugna a la Dirección General de Protección Civil
como órgano encargado de elaborar el pertinente plan de actuación. Por el
contrario, para el Abogado del Estado, la Orden de que se trata versa
fundamentalmente sobre tráfico y seguridad vial, así como sobre materias
relativas al funcionamiento de la Defensa, incidiendo sólo en forma eventual e
indirecta sobre materias relativas a protección civil.
4. A efectos de decidir sobre la naturaleza de la materia a que se refiere la
Orden impugnada, ha de recordarse que, como este Tribunal ha manifestado en
repetidas ocasiones (así, SSTC 252/1988, 13/1989 ó 153/1989, por citar sólo
algunas), para llegar a una calificación competencial correcta debe apreciarse
el objeto, contenido y, en su caso, finalidad de las disposiciones traídas al
conflicto. En el presente caso, la Orden controvertida es desarrollo de la
Disposición adicional del Real Decreto 1.723/1984, de 20 de junio, sobre
Reglamento Nacional de Transporte de Mercancías Peligrosas. La peculiaridad de
la norma que se impugna reside en que se refiere a un tipo específico de
vehículos, los pertenecientes a las Fuerzas Armadas, que se someten en este
aspecto (como los de las Fuerzas de Seguridad del Estado) a una normativa
propia. La Orden en cuestión viene a regular las condiciones que deben reunir
los conductores de determinados tipos de vehículos de las Fuerzas Armadas (arts.
1 a 3), las normas de circulación a seguir por tales vehículos (arts. 4 a 6),
las normas para caso de accidente (arts. 7 a 11) y los permisos necesarios y los
controles preceptivos que deben adoptarse por los vehículos de que se trata
(arts. 12 a 15). Nos encontramos, pues, ante una norma que, en principio, se
inscribe, en sus diversos aspectos, dentro de la regulación de la seguridad del
tráfico y circulación de vehículos de motor, materia ésta que el art. 149.1.21
C.E. reserva a la competencia exclusiva del Estado.
La Comunidad Autónoma que plantea el conflicto sostiene que el transporte de
mercancías peligrosas debe incluirse en el ámbito de la protección civil. Ahora
bien, esa afirmación no resulta aceptable como fundamento de la competencia
autonómica en el presente caso. Como se recoge en la exposición de motivos de la
Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, ésta debe entenderse como
“protección física de las pesonas y de los bienes en situación de grave riesgo
colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria en la que la seguridad
y la vida de las personas puedan peligrar y sucumbir masivamente”. Y, de la
consideración de los artículos que se cuestionan no cabe concluir que se
refieran a situaciones de ese tipo, como supuesto normal de su aplicación: pues
la regulación que en ellos se contiene versa sobre eventualidades que no se
asocian normalmente con la creación de riesgos catastróficos extraordinarios.
5. Así, el art 7 c) de la Orden 7/1986, primero de los impugnados, se refiere a
casos de inmovilización por accidente o averías de vehículos de las Fuerzas
Armadas que transporten mercancías peligrosas, y establece las medidas que se
han de adoptar, en tales casos, independientemente de que esa inmovilización
afecte o no a las mercancías transportadas y plantee o no situaciones de riesgo.
Se trata de una previsión que persigue la adopción de las medidas oportunas, que
pueden incluir el trasvase o traslado de la mercancía en cuestión, para lo cual
se dispone la comunicación del accidente o avería a las autoridades estatales
correspondientes. Habida cuenta de la naturaleza y la titularidad estatal de los
vehículos de que se trata, afectos a la Administración Militar, del car cter de
la medida (una simple comunicación), y de la finalidad que se persigue
-seguridad del tr fico y circulación-, nada cabe objetar a esa disposición desde
el punto de vista competencial, ni cabe estimar que verse sobre materias de
protección civil pertenecientes a la competencia de la Comunidad Autónoma.
El mismo razonamiento es aplicable al art. 8. Tampoco en este caso se deduce de
su contenido que la disposición verse sobre supuestos de riesgos catastróficos o
extraordinarios. La previsión de la elaboración de un plan de actuación para
casos de accidentes o averías de vehículos de las Fuerzas Armadas que
transporten mercancías peligrosas es también independiente de que la avería o
accidente comporte o no riesgos de esa naturaleza. Como en el caso de los
mandatos del art. 7 c), la atribución a una instancia estatal aparece
justificada por el objetivo que persigue la norma, relativo a la seguridad del
tráfico y circulación, por la titularidad de los vehículos de que se trata, y
por el hecho de que han de ser autoridades estatales las que, de acuerdo con el
mismo artículo, se hagan cargo en su caso de los vehículos y mercancías
propiedad de las Fuerzas Armadas. Sin que la atribución a un determinado órgano
estatal (la Dirección General de Protección Civil) de la elaboración del
correspondiente plan deba llevar, en este aspecto, a una conclusión contraria.
6. Ciertamente, no cabe excluir la posibilidad de que, en algún caso, un
accidente o avería del tipo de que se trata dé lugar excepcionalmente a riesgos
masivos o de índole catastrófica. Pero ello no aparece como el supuesto genérico
de aplicación de la norma ni, por lo tanto, resultaría justificado reservar a la
competencia autonómica la elaboración del plan de actuación de que se trata. Por
otra parte, las normas impugnadas no impiden el ejercicio de las competencias
autonómicas en materia de protección civil, complementando la acción estatal.
El art. 9 de la Orden impugnada viene en efecto a prever la existencia de
situaciones de peligro que hagan necesario el concurso de medios u organismos
civiles, y dispone al efecto que “el Gobierno Militar lo pondrá en conocimiento
de la autoridad civil correspondiente, interesando la ayuda precisa”. Ser en
tales supuestos cuando -caso de efectivo riesgo masivo o catastrófico- podrán
entrar en juego las eventuales competencias autonómicas sobre protección civil,
de acuerdo con el reparto de atribuciones en esta materia, que, por tanto, no se
ve afectada por las disposiciones que se impugnan. Y ello sin perjuicio de la
necesidad de coordinación y acción conjunta de los diversos servicios y
Administraciones implicados, como ya pusimos de relieve en nuestra STC 133/1990,
fundamento jurídico 9.
FALLO:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar que pertenece al Estado la titularidad de la competencia controvertida.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a catorce de enero de mil novecientos noventa y tres.