STc 237/94
STC 237/1994, de 20 de julio
TIPO: SENTENCIA
REFERENCIA-NUMERO: 237/1994
FECHA-APROBACION: 20-07-1994
PUBLICACION-BOE: 18-08-1994 [“BOE” núm. 197]
SALA: Sala Primera: Excmos. Sres. Rodríguez-Piñero, García-Mon, de la Vega,
Gimeno, de Mendizábal y Cruz.
NUMERO-REGISTRO: 2.090/1992
PONENTE: don Pedro Cruz Villalón
RECURSO-TIPO: Recurso de amparo.
EXTRACTO:1. Se reitera doctrina de la STC 236/1994.
DISPOSICION-CITADA:
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978
Artículo 14
Artículo 8
Ley 17/1989, de 19 de julio. Régimen del personal militar profesional de las
Fuerzas Armadas
Artículo 33
Artículo 82
Ley 30/1984, de 2 de agosto. Reforma de la Función Pública
Artículo 1.1
Artículo 1.2
Artículo 24.1
En general
Ley 33/1987, de 23 de diciembre. Presupuestos Generales del Estado para 1988
Disposición Final Cuarta
Disposición final cuarta
Ley 37/1988, de 28 de diciembre. Presupuestos Generales del Estado para 1989
Disposición Final Segunda
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
Artículo 10
Artículo 11
Artículo 12
Artículo 13
Artículo 14
Artículo 9
Preámbulo
Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio. Criterios básicos de la Defensa Nacional y
la Organización Militar
Artículo 10
Artículo 12
Artículo 26
Artículo 38
Artículo 39
Artículo 8
Real Decreto 1622/1990, de 14 de diciembre. Reglamento General de Evaluaciones,
Clasificaciones y Ascensos del Personal Militar Profesional
En general
Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo. Retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado
Artículo 3
Artículo 4
En general
Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo. Retribuciones de las fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado
Artículo 3
Artículo 4
En general
Real Decreto 359/1989, de 7 de abril. Retribuciones del personal de las Fuerzas
Armadas
Artículo 3
Artículo 4
En general
MATERIAS:
Fuerzas Armadas
Sistema retributivo.
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
Sistema retributivo.
Funcionarios
Principio de igualdad.
Guardia Civil
Naturaleza.
Principio de igualdad
Retribución de funcionarios.
PREAMBULO:
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero
y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don
Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal
Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 2.090/92, promovido por don Ángel Martín
Hernández-Zanca, representado por el Procurador de los Tribunales don Juan Luis
Pérez-Mulet y Suárez y asistido por el Letrado don Adrián Dupuy López, contra
Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional, de 16 de junio de 1992, recaída en recurso núm. 502.030 (R.G.
8.170/90) frente a Resolución denegatoria, por silencio administrativo, del
Ministerio del Interior sobre homologación a efectos de grupo de clasificación y
nivel de complemento de destino de los Subtenientes de la Guardia Civil con los
de las Fuerzas Armadas. Han comparecido, además, el Ministerio Fiscal y el
Abogado del Estado. Ha actuado como Ponente el Magistrado don Pedro Cruz
Villalón, quien expresa el parecer de la Sala.
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 3
de agosto de 1992, don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, Procurador de los
Tribunales, en nombre y representación de don José Acedo Peña Arando, interpuso
recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 16 de junio de 1992, que
desestimó recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, por
silencio administrativo, de la petición formulada al Ministerio del Interior
sobre homologación a efectos de grupo de clasificación y nivel de complemento de
destino de los Subtenientes de la Guardia Civil con los de las Fuerzas Armadas.
2. Los hechos en los que se funda la demanda de amparo son, en síntesis, los
siguientes:
a) La Disposición final cuarta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1988 autorizó al Gobierno a “adecuar el
sistema retributivo del personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado a la singular dedicación, responsabilidad, peligrosidad y penosidad
inherentes a la función que desempeñan”.
En cumplimiento de la mencionada Disposición, se dictó el Real Decreto 311/1988,
de 30 de marzo, sobre retribuciones del personal de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, en cuyos anexos I y II, respectivamente, se incluye a los
Suboficiales de la Guardia Civil en el grupo de clasificación C y se les
confiere a los Subtenientes el nivel de complemento de destino 17.
b) La Disposición final segunda de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1988 autorizó al Gobierno a “adecuar el
sistema retributivo de los miembros de las Fuerzas Armadas al de los
funcionarios civiles de la Administración del Estado incluidos en el ámbito de
aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, adaptándolo a la estructura
jerarquizada de las Fuerzas Armadas, las peculiaridades de la carrera militar y
la singularidad de los cometidos que tienen asignados”.
En cumplimiento de la mencionada Disposición se dictó el Real Decreto 359/1989,
de 7 de abril, sobre retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas, en cuyo
texto articulado se establece, sólo a efectos retributivos, las equivalencias de
los empleos militares con los grupos de clasificación de Cuerpos y Escalas y con
los niveles de puestos de trabajo correspondientes a los funcionarios del Estado
incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984 (Disposición adicional
primera), incluyendo a los Subtenientes de las Fuerzas Armadas en el grupo de
clasificación B y asignándoles el nivel de complemento de destino 22 (arts. 2.2
y 4.2, respectivamente).
c) El ahora recurrente en amparo, Subteniente de la Guardia Civil, dirigió
petición al Ministerio del Interior, con fecha 26 de mayo de 1989, interesando
la homologación en cuanto al grupo de clasificación y nivel de complemento de
destino con los Subtenientes de las Fuerzas Armadas.
d) Contra la denegación presunta de la petición por silencio administrativo
interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por Sentencia
de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional, de 16 de junio de 1992.
Consideró la Sala, en síntesis, que no era posible acoger la homologación
pretendida por el actor al ser Cuerpos distintos la Guardia Civil y las Fuerzas
Armadas, según se desprende la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se
regulan los criterios básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar
(Títulos III y VI, respectivamente) y de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo,
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Al tratarse de Cuerpos distintos, con
funciones también distintas, “su sistema retributivo -se razona en la Sentencia-
ha de ser también distinto y de ahí que para la Guardia Civil se contengan en el
Real Decreto 311/1988 y para las Fuerzas Armadas en el Real Decreto 359/1989” y
la “diferenciación retributiva no vulnera el principio de igualdad que alude el
recurrente, pues en el presente caso no concurre el presupuesto esencial de tal
principio, cual es que la situación jurídica contemplada sea idéntica y como se
ha expuesto, la naturaleza y funciones de uno y otro Cuerpo son diferentes”.
3. En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda, alega el solicitante de
amparo que la diferencia retributiva entre los Subtenientes de la Guardia Civil
y los Subtenientes de las Fuerzas Armadas, como consecuencia de su inclusión en
distintos grupos de clasificación y de habérseles asignado distintos niveles de
complemento de destino, supone una flagrante conculcación del principio de
igualdad que consagra el art. 14 C.E.
Con referencia a la doctrina de este Tribunal Constitucional y del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, comienza por señalar que la igualdad se configura
en nuestra jurisprudencia como un valor superior que se proyecta con eficacia
trascendente y que, si bien la Constitución no establece un principio de
igualdad absoluta, sí prohíbe la discriminación que se produce cuando el trato
discriminatorio carezca de una justificación objetiva y razonable, apreciándose
ésta en relación con la finalidad y efectos de la medida a considerar, y
debiendo darse además una relación razonable de proporcionalidad entre los
medios empleados y la finalidad perseguida. El mencionado principio no prohíbe
que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de diferenciar
situaciones distintas y darles un tratamiento diverso, que incluso puede venir
exigido, en un Estado social y democrático de Derecho, para la efectividad de
los valores que la Constitución consagra con el carácter de superiores del
ordenamiento, pero lo que sí prohíbe es que la desigualdad de tratamiento legal
sea injustificada por no ser razonable. De modo que sólo le resulta posible al
legislador establecer para los ciudadanos un trato diferenciado cuando tenga que
resolver situaciones fácticamente diferenciadas con mayor o suficiente entidad
que requieran una solución distinta, pero a tal fin resulta indispensable que
exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con los criterios y
juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia debe aplicarse en
relación con la finalidad y efectos de la medida considerada.
En el presente caso, en opinión del recurrente en amparo, concurren los dos
presupuestos que una reiterada jurisprudencia constitucional viene requiriendo
para apreciar la existencia de una vulneración del principio de igualdad ante la
Ley: la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad
de supuestos y un cambio de criterio inmotivado o con una motivación irrazonable
o arbitraria. Argumenta en este sentido que la Guardia Civil es un instituto
armado de carácter militar, con una organización, estructura y disciplina
semejantes a las de las Fuerzas Armadas, cuyos miembros están sujetos -según la
Ley 17/1989, de 19 de julio- al régimen general de derechos y obligaciones del
personal de las Fuerzas Armadas. Además, desde siempre, el sistema retributivo
de los miembros de las Fuerzas Armadas y de los miembros de la Guardia Civil ha
guardado una total identidad en lo que a retribuciones básicas se refiere.
Por otro lado, tras la aparición de los Reales Decretos 311/1988, de 30 de
marzo, y 359/1989, de 17 de abril, únicamente en el caso de los Subtenientes
quiebra la unidad de tratamiento, pues Sargentos, Brigadas, Tenientes,
Capitanes, Comandantes, Tenientes-Coroneles, Coroneles y Generales reciben unas
mismas retribuciones básicas, ya sean miembros de las Fuerzas Armadas o de la
Guardia Civil. Por ello, considera que las razones invocadas por la Sentencia de
la Audiencia Nacional de que se trata de Cuerpos distintos, con distinta
naturaleza y funciones, no son admisibles, porque también son distintos los
Cuerpos y la naturaleza y las funciones de los Generales, Coroneles,
Comandantes, Capitanes, Brigadas o Sargentos de la Guardia Civil frente a los de
las Fuerzas Armadas.
No existe diferencia alguna -añade- en las exigencias académicas para el ingreso
en la Escala de Suboficiales de las Fuerzas Armadas y en la Escala de
Suboficiales de la Guardia Civil. Cita al respecto una Resolución de la
Subsecretaría de Defensa por la que se convocan pruebas selectivas para el
ingreso en la Academia General Básica de Suboficiales del Ejército de Tierra, en
la que se establece como condición para el acceso a la Escala Básica del Cuerpo
General de las Armas del Ejército de Tierra los títulos de Graduado Escolar,
Bachiller Elemental, Formación Profesional de Primer Grado u otros equivalentes
o superiores. Afirma en este sentido que si la titulación académica con la que
se accede a la función pública es la que determina la inclusión en uno u otro
grupo de clasificación, no parece justificado ni razonable que, siendo las
mismas exigencias académicas, sean distintos los grupos de clasificación que se
asignan a los Subtenientes de la Guardia Civil y a los de las Fuerzas Armadas.
Tampoco las diferentes funciones asignadas a los Subtenientes de uno y otro
Cuerpo pueden justificar, en su opinión, la diferencia retributiva denunciada.
Además de por las razones hasta ahora expuestas, porque en el caso de los
Subtenientes esas distintas funciones siempre han existido y nunca han
determinado un distinto tratamiento retributivo.
En consecuencia, existe una injustificada diferencia retributiva a favor de los
Subtenientes de las Fuerzas Armadas, aun cuando la titulación y preparación
exigidas en uno y otro Cuerpo son las mismas; la heterogeneidad de funciones no
justifica mayores ingresos para los miembros de las Fuerzas Armadas, sino en
todo caso para los de la Guardia Civil; y, en fin, la intensidad de dedicación,
peligrosidad y responsabilidad también es plenamente mayor entre los
Subtenientes de la Guardia Civil, tal y como se desprende de las características
y etiología de las funciones que tienen asignadas. Así, pues, no existe, a su
juicio, causa alguna que justifique el tratamiento de favor otorgado a los
Subtenientes de las Fuerzas Armadas frente a los de la Guardia Civil.
Concluye la demanda suplicando de este Tribunal dicte Sentencia por la que se
otorgue el amparo solicitado; se declare la nulidad de pleno Derecho del Real
Decreto 311/1988, de 30 de marzo, en lo que a las retribuciones de los
Subtenientes de la Guardia Civil se refiere; se le reconozca el derecho a la
equiparación con el régimen de retribuciones de los Subtenientes de las Fuerzas
Armadas; y, finalmente, se declare la nulidad de la Sentencia de la Audiencia
Nacional de fecha 16 de junio de 1992.
4. La Sección Segunda de este Tribunal, por providencia de 13 de octubre de
1992, acordó, de conformidad con lo expuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder al
demandante de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que
formulasen las alegaciones que estimasen pertinentes sobre la posible
concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC.
Evacuado el trámite de alegaciones conferido, la Sección, por nuevo proveído de
19 de noviembre de 1992, acordó admitir a trámite la demanda de amparo, por lo
que, en virtud de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigió comunicación a la
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para que
remitiera testimonio del recurso núm. 502.032 (R.G. 8.174/90), interesando, al
mismo tiempo, se emplazase a quienes hubieran sido parte en el mencionado
procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que pudieran
comparecer en este proceso constitucional.
5. La Sección, por providencia de 8 de febrero de 1993, acordó tener por
recibidas y acusar recibo de las actuaciones remitidas por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; tener por personado y parte
al Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta; así como, de
conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, dar vista de las actuaciones,
por plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y al
solicitante de amparo, para que presentasen las alegaciones que a su derecho
convengan.
6. La representación procesal del demandante de amparo evacuó el trámite de
alegaciones conferido mediante escrito presentado en el Registro General de este
Tribunal con fecha 5 de marzo de 1993.
En él reproduce sucintamente su inicial escrito de demanda y el del trámite de
alegaciones del art. 50.3 LOTC, si bien hace hincapié en el desconocimiento del
elemento diferenciador tenido en cuenta por el legislador para fijar distintas
retribuciones a los Subtenientes de la Guardia Civil y a los de las Fuerzas
Armadas. Señala al respecto que la carga de justificar que la diferencia
establecida satisface los requisitos de necesidad y racionalidad corresponde a
quienes defienden la legalidad impugnada y, por consiguiente, a quienes
defienden la desigualdad creada por tal legalidad. La Administración en la vía
administrativa y el Abogado del Estado en la vía contenciosa debieron explicar,
por tanto, por qué a los Subtenientes de la Guardia Civil se les encuadra en el
grupo C y se les asigna el nivel de complemento de destino 17, mientras que a
los Subtenientes de las Fuerzas Armadas se les incluye en el grupo B y se les
confiere un nivel de complemento de destino 22, así como por qué los restantes
empleos de la Guardia Civil y de las Fuerzas Armadas están equiparados
plenamente en cuanto a los grupos en que se encuadran. Al no haberlo acreditado
-concluye-, la diferencia retributiva por un mismo empleo militar vulnera el
principio de igualdad consagrado en el art. 14 C.E.
En consecuencia, interesa se dicte Sentencia otorgando el amparo solicitado.
7. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó
sus alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el día 5 de marzo
de 1993.
Comienza por precisar que la queja de discriminación que el recurrente formula,
como contraria a las exigencias del art. 14 C.E., deriva precisamente de un
proceso de homologación del sistema de retribuciones de los miembros de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de los miembros de las Fuerzas
Armadas con un término común: el sistema general de retribuciones de los
funcionarios civiles. La desigualdad que pudiera existir anteriormente en el
empleo que el recurrente ostenta (Subteniente de la Guardia Civil) y los empleos
de la misma denominación de las Fuerzas Armadas parece no ser relevante en la
tesis del recurso. Así planteada, considera que existen graves dificultades para
encuadrar la queja del demandante de amparo en los par metros establecidos por
la doctrina de este Tribunal en cuanto a la aplicación del derecho fundamental a
la igualdad y que tales dificultades impiden que pueda estimarse fundada dicha
queja.
Argumenta en este sentido que la igualdad que el recurrente exige no es en
relación con un presunto empleo o Escala similar en el término de la
homologación (las retribuciones de los funcionarios civiles), sino en relación
con un empleo o Escala que es igualmente objeto del mismo proceso de
homologación. Se pretende, en definitiva, que la homologación no se ha realizado
de la misma manera y que la discriminación se produce porque partiendo de puntos
de partida iguales no se ha alcanzado un resultado igual. Del planteamiento
expuesto puede deducirse primeramente, señala el Abogado del Estado, que se
pretende una suerte de “igualdad de segundo grado”, pues no se postula la
existencia de discriminación con ningún elemento del término de homologación (es
decir, que no se hubiera realizado la homologación correctamente, a la vista de
los términos de la misma: Guardia Civil y funcionarios civiles), sino que se
pretende la homologación con un empleo o Escala que, a su vez, ha sido objeto de
homologación con otros: los correspondientes a los funcionarios civiles del
Estado. Puede observarse, asimismo, que ciertamente en este caso no existe un
mandato normativo de equiparación o igualación que deba inspirar el proceso de
homologación, que sea aplicable a la presunta discriminación producida (mandato
normativo que es un par metro relevante en la doctrina constitucional sobre el
derecho a la igualdad). El mandato normativo de equiparación, en el supuesto que
nos ocupa, se proyectaba entre los funcionarios a homologar y los funcionarios
civiles, no entre los distintos grupos de funcionarios a homologar entre sí. Es
evidente, por consiguiente, que si se partía en tal proceso de puntos de partida
diferentes, sería perfectamente legítimo llegar a resultados diferentes y al
respecto el recurrente viene a dar por supuesto que la desigualdad de partida
era igualmente inconstitucional, aunque no llega a formular tal tesis de forma
expresa, ni a fundarla debidamente argumentando sobre la ausencia de una
justificación objetiva y razonable en las diferencias existentes antes de la
homologación entre unos y otros Subtenientes.
En este punto de razonamiento, entiende el Abogado del Estado, no cabe olvidar
la doctrina constitucional recogida en las SSTC 57/1990 y 77/1990, sobre el
amplio margen de libertad del legislador para conformar los diversos sistemas de
retribuciones en la Administración, atendiendo, entre otros, a aspectos
organizativos, sin que pueda exigirse, v.gr., que en casos de identidad de
título académico deba existir necesariamente una misma retribución,
requiriéndose en definitiva que los criterios de diferenciación sean objetivos y
generales. Y, en particular, que en materia de homologación la existencia de
este amplio margen de libertad es aun mucho m s acusada.
En el caso que nos ocupa, el hecho de que se partía de puntos de partida
diferentes era indudable, pues el encuadramiento normativo de los Subtenientes
de la Guardia Civil y los de las Fuerzas Armadas era por completo diferente,
como explicita con acierto la Sentencia de la Audiencia Nacional. Asimismo, el
hecho de que sus funciones sean por completo diferentes y heterogéneas entre sí
es a juicio del Abogado del Estado manifiesto, como resulta incluso de la propia
descripción que se realiza en la demanda de amparo. La total heterogeneidad de
ambos elementos de la comparación hace en su opinión que ésta sea imposible en
los términos que se pretende y, muchos menos, en cuanto al examen de las
funciones homologadas atendiendo a los fines de la homologación: la equiparación
con los conceptos retributivos vigentes para los funcionarios civiles.
Concluye su escrito solicitando de este Tribunal que, tras la tramitación
procesal oportuna, dicte Sentencia por la que se deniegue el amparo solicitado.
8. Finalmente, el Fiscal ante el Tribunal Constitucional presentó sus
alegaciones mediante escrito registrado con fecha 6 de marzo de 1993, en el que
interesa que se dicte Sentencia otorgando el amparo solicitado, por cuanto ha
resultado vulnerado el principio de igualdad reconocido en el art. 14 C.E.
Tras señalar que nos encontramos ante un recurso de los previstos en el art. 43
LOTC, pues la Sentencia impugnada no ha hecho sino agotar la vía judicial
precedente, sin que ningún reproche específico se haga frente a la misma, pone
de manifiesto que si bien en el trámite de inadmisión del art. 50.3 LOTC
entendió, con los datos obrantes en autos, que no estaba acreditada la identidad
de situaciones entre los Subtenientes de la Guardia Civil y los de las Fuerzas
Armadas, el estudio de la totalidad de las actuaciones remitidas a este Tribunal
al ser admitido a trámite el recurso de amparo le conduce a modificar aquel
criterio inicial, pues consta que la igualdad es absoluta desde los Generales a
los Tenientes, quebrándose tan sólo la identidad a partir de los Subtenientes.
Es decir, que el término de comparación viene establecido no sólo por los
Subtenientes, sino por todos los empleos de mayor importancia de la Guardia
Civil y de las Fuerzas Armadas.
Aceptada la identidad sustancial de situaciones, las diferencias establecidas
por el Gobierno en los Reales Decretos 311/1988 y 359/1989 no están, a juicio
del Ministerio Fiscal, razonadas y carecen de una justificación objetiva y
razonable, pues el razonamiento fundamentador de la desigualdad de trato brilla
por su ausencia y la escasa justificación que se aporta dista mucho de ser
objetiva y razonable.
Con cita de la doctrina constitucional recogida en las SSTC 23/1981 y 81/1982,
afirma que en el presente supuesto el único argumento ofrecido por el Ministerio
del Interior, a través de la Secretaría de Estado para la Seguridad, es la
diferente titulación académica exigida para ser Subteniente de la Guardia Civil
y de las Fuerzas Armadas. Pero tal fundamentación se demuestra falaz e inexacta,
según la documentación remitida a este Tribunal: las exigencias académicas son
exactamente iguales para ingresar en la Escala de Suboficiales de las Fuerzas
Armadas que en la de Subtenientes de la Guardia Civil. Por el contrario, la
propia Dirección General de la Guardia Civil reconoce explícitamente que “parece
lógico pensar que un mismo empleo (Subteniente) conlleve un tratamiento
retributivo” y el informe de dicho órgano de 20 de diciembre de 1989 llega a
recomendar al Gobierno una reforma retributiva, precisamente en el sentido
propugnado por el actor. Las razones esgrimidas por el Gobierno no justifican,
por consiguiente, el trato desigual apreciado, sin que la justificación pueda
encontrarse en las funciones atribuidas en uno y otro grupo de Subtenientes,
pues la realidad demuestra que los cometidos de los que pertenecen a la Guardia
Civil son m s numerosos e importantes que los propios de las Fuerzas Armadas,
según se acredita en autos. Tampoco, por tanto, por esta vía puede encontrarse
una justificación objetiva y razonable del trato, que de desigual pasa a
convertirse en discriminatorio.
Concluye su escrito señalando que la pretensión del recurrente en amparo de que
se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 311/1989, en lo que a
las retribuciones de los Subtenientes de la Guardia Civil se refiere, no puede
ser acogida, ya que la nulidad de una disposición general no puede ser declarada
por la Audiencia Nacional, sino sólo por el Tribunal Supremo. Como en realidad
nos encontramos ante una impugnación indirecta de un Reglamento, lo que debe
anularse es el acto de aplicación del mismo, es decir, la resolución
administrativa que, ex silentio, no da lugar a la equiparación económica del
actor con los Subtenientes de las Fuerzas Armadas. En consecuencia, considera
que debe reconocérsele el derecho al recurrente a que se le clasifique en el
grupo B, coeficiente 8, nivel 22, por aplicación del principio de igualdad
reconocido en el art. 14 de la Constitución.
9. Por providencia de 18 de julio de 1994 se señaló para deliberación y votación
de la presente Sentencia el día 20 del mismo mes y año.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. La presente demanda de amparo se dirige contra la Resolución presuntamente
denegatoria de la petición formulada al Ministerio del Interior por el
recurrente, Subteniente de la Guardia Civil, sobre homologación a efectos de
grupo de clasificación y nivel de complemento de destino con los Subtenientes de
las Fuerzas Armadas. Sostiene aquél que la diferencia retributiva entre los
Subtenientes de la Guardia Civil y los Subtenientes de las Fuerzas Armadas como
consecuencia de la inclusión de unos y otros en distintos grupos de
clasificación -C y B, respectivamente- y de la asignación de diversos niveles de
complemento de destino -el 17 para los primeros y el 22 para los segundos-
vulnera el derecho a la igualdad jurídica reconocido en el art. 14 C.E.
Por su parte, el Abogado del Estado resalta que el encuadramiento normativo de
los Subtenientes de la Guardia Civil y los de las Fuerzas Armadas es por
completo diferente, como distintas son sus funciones, por lo que la total
heterogeneidad de ambos elementos de la comparación hace que ésta resulte
imposible en los términos que se pretende, no existiendo en este caso un mandato
normativo de equiparación o igualación.
Finalmente, el Fiscal ante el Tribunal Constitucional considera que se ha
lesionado el art. 14 C.E., pues la equiparación retributiva entre los empleos de
la Guardia Civil y los de las Fuerzas Armadas se quiebra tan sólo a partir del
empleo de Subteniente, careciendo la diferencia retributiva existente de una
justificación objetiva y razonable, toda vez que las exigencias académicas son
exactamente iguales para ser Subteniente de las Fuerzas Armadas y de la Guardia
Civil, sin que aquella justificación pueda encontrarse, tampoco, en las
funciones encomendadas a unos y otros.
2. Así acotado el ámbito material del presente recurso de amparo, es preciso
recordar nuestra doctrina, según la cual la equiparación entre dos Cuerpos o
categorías de funcionarios, a efectos de lo dispuesto en el art. 14 C.E., no
puede fundarse exclusivamente en la identidad de titulación requerida para el
ingreso en los mismos, en la similitud de su denominación o de las funciones que
corresponda desempeñar a sus integrantes o en circunstancias de hecho semejantes
(STC 68/1989, fundamento jurídico 2.). La simple constatación de la diferencia
retributiva entre dos Cuerpos o categorías de funcionarios no puede servir de
fundamento suficiente para una demanda de amparo, sin necesidad de ulteriores
razonamientos, ni, en definitiva, permite justificar una pretensión de
equiparación de retribuciones en sede constitucional, fundada en exigencias
pretendidamente derivadas del derecho fundamental a la igualdad ex art. 14 C.E.
(SSTC 77/1990, fundamento jurídico 3.; 48/1992, fundamento jurídico 2.). Como ha
señalado reiteradamente este Tribunal, la igualdad o desigualdad entre Cuerpos
de funcionarios o, m s en general, entre estructuras que, en cuanto tales y
prescindiendo de su sustrato sociológico real, son creación del Derecho, es
resultado de la definición que éste haga de ellos, esto es, de su configuración
jurídica (SSTC 7/1984, fundamento jurídico 2.; 68/1989, fundamento jurídico 2.).
Ello obliga a analizar cu l es la configuración jurídica del Cuerpo o categoría
funcionarial a la que pertenece el recurrente al efecto de determinar si el
obligado respeto de la resolución administrativa que se impugna al principio
constitucional de igualdad implicaba la necesidad de que la misma no confiriese
al solicitante de amparo un trato igual al otorgado a los Subtenientes de las
Fuerzas Armadas en cuanto a grupo de clasificación y nivel de complemento de
destino.
3. En lo que aquí importa, la Guardia Civil, ha sido configurada por el
legislador como un Cuerpo de Seguridad dentro del colectivo de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado (preámbulo y arts. 9, 13 y ss. de la Ley
Orgánica 2/1986, de 13 de marzo), de modo que ni la Guardia Civil forma parte de
las Fuerzas Armadas ni, en consecuencia, sus miembros pertenecen a las mismas.
Diferentes son también las misiones y funciones asignadas a una y otra
Institución, sin perjuicio de que a la Guardia Civil puedan serle encomendadas
en determinadas circunstancias misiones de carácter militar (art. 8 C.E.; arts.
26, 38 y 39 Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio; arts. 11 y 12 Ley Orgánica
2/1986) e igualmente distinto es su encuadramiento en el seno de la
Administración y dependencia orgánica (arts. 8, 10 y 12 Ley Orgánica 6/1980;
arts. 9, 10, 13 y 14 Ley Orgánica 2/1986). Desde esta perspectiva es necesario
tener en cuenta, asimismo, que los diversos aspectos de la relación funcionarial
o profesional de sus miembros, entre ellos, el retributivo, se encuentran
sometidos a un régimen normativo propio y diferenciado, y no aplicable
indistintamente a unos y otros.
Dicho esto, resulta evidente, en consecuencia, que los miembros de la Guardia
Civil y los de las Fuerzas Armadas pertenecen a Cuerpos o categorías
funcionariales configuradas como estructuras diferenciadas y definidas con
características propias. Podrá haber en ellos rasgos comunes, como los
relativos, por ejemplo, a la denominación de sus empleos, pero ese paralelismo,
cuando existe, es un dato fáctico que no implica en modo alguno una igualdad
jurídicamente definida, toda vez que no existe criterio legal igualatorio en
virtud del cual se hayan equiparado u homologado esos dos Cuerpos o categorías
distintas de funcionarios, bien con carácter general, bien, por lo que aquí
interesa, a efectos retributivos; de este modo, no estando legalmente
equiparados unos y otros funcionarios, el principio de igualdad ante la Ley no
exige que se les dispense el mismo tratamiento jurídico, pues a falta de la
necesaria equiparación legal no se puede equiparar dos Cuerpos o categorías
funcionariales que quedan configurados como estructuras específicas y
diferenciadas con características propias (STC 68/1989, fundamento jurídico 2),
siendo, por lo demás, doctrina reiterada de este Tribunal que el art. 14 C.E. no
autoriza comparaciones entre las diversas situaciones derivadas de la
pertenencia a diferentes Cuerpos o categorías funcionariales (STC 77/1990,
fundamento jurídico 3; AATC 28/1984; 2/1989; 54/1992).
4. En este sentido, y ante la falta de aquel criterio legal igualatorio que
equipare u homologue a ambas categorías funcionariales, el demandante de amparo
argumenta que los Reales Decretos 311/1988, de 30 de marzo, y 359/1989, de 7 de
abril, por los que se regulan, respectivamente, las retribuciones de los
miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y las de los miembros
de las Fuerzas Armadas lo que en realidad hacen es ampliar el ámbito de
aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la
Función Pública al personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y
al de las Fuerzas Armadas. Esta línea argumental pretende enlazar con la
relativa a la identidad de la titulación académica exigida para el ingreso en
las Escalas de Suboficiales de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil al
objeto de inferir de la consideración conjunta de ambos razonamientos la
exigencia de que los Subtenientes de la Guardia Civil y los de las Fuerzas
Armadas sean incluidos en un mismo grupo de clasificación y tengan, por
consiguiente, unas mismas retribuciones básicas, en virtud de la igualdad de
dichas retribuciones básicas que establece el art. 24.1 de la mencionada Ley
30/1984 en todas las Administraciones Públicas para cada uno de los grupos,
definidos de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso, en que se
clasifican los Cuerpos, Escalas, categorías o clases de funcionarios.
Las referidas afirmaciones, sin embargo, no pueden ser aceptadas sin serias e
importantes matizaciones. De un lado, las disposiciones normativas que regulan
las retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado y las de los miembros de las Fuerzas Armadas no extienden a éstos el
ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, como se sostiene de adverso, del cual
han resultado excluidos (art. 1.1 y 2). Aquellas disposiciones se insertan en un
proceso de adecuación del sistema retributivo del personal de la Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado y del personal de las Fuerzas Armadas al de los
funcionarios civiles de la Administración del Estado incluidos en el ámbito de
aplicación de la Ley 30/1984, adaptado a las estructuras de aquellas Fuerzas y
Cuerpos, a las peculiaridades de sus empleos y a la singularidad de los
cometidos asignados (Disposición final cuarta Ley 33/1987, de 23 de diciembre;
disposición final segunda Ley 37/1988, de 28 de diciembre; arts. 3 y 4 Real
Decreto 311/1988; arts. 3 y 4 Real Decreto 359/1989). Dicho proceso de
adecuación exigía, como es obvio, un régimen de equivalencias entre los grupos
de empleos de la Guardia Civil y los de las Fuerzas Armadas y los grupos de
clasificación y los niveles de puestos de trabajo a que se refiere la Ley
30/1984, como se ha efectuado en los mencionados Reales Decretos a los solos
efectos retributivos. En consecuencia, ambas categorías o estructuras
funcionariales han de ver adecuado su sistema retributivo al de los funcionarios
de la Administración Civil del Estado incluidos en el ámbito de aplicación de la
Ley 30/1984, adaptado a su estructura, a las peculiaridades de sus empleos y a
las singularidades de sus cometidos, pero tampoco del referido mandato de
adecuación u homologación se deduciría, sin m s, un criterio legal igualatorio
que imponga el reconocimiento de idéntico régimen retributivo para los empleos
en los que se estructuran jerárquicamente la Guardia Civil y las Fuerzas
Armadas.
Por otra parte, la titulación académica que faculta para la incorporación a las
Escalas básicas de las Fuerzas Armadas (Enseñanza Militar de Grado Básico),
aunque es requisito necesario para acceder al empleo de Subteniente de las
Fuerzas Armadas por agruparse éste junto con otros empleos en aquellas Escalas,
no resulta sin embargo requisito suficiente, siendo necesario para acceder al
mismo la superación, además, de las condiciones legal y reglamentariamente
exigidas para el ascenso a dicho empleo (arts. 33, 82 y ss. Ley 17/1989, de 19
de julio, reguladora del régimen del personal militar profesional; Real Decreto
1622/1990, de 14 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de
Evaluaciones, Clasificaciones y Ascensos del Personal Militar Profesional), sin
que nada se alegue o se acredite en la demanda de amparo sobre la igualdad
sustancial de las condiciones de ascenso a idéntico empleo de la Guardia Civil y
de las Fuerzas Armadas. Por lo demás, ha tenido ocasión de declarar este
Tribunal que la unidad de título por sí sola no asegura la unidad de
circunstancias ni es el único elemento o criterio objetivo que el legislador o
la Administración pueden ponderar a efectos de retribuciones de los distintos
Cuerpos o categorías de funcionarios; cabe, por el contrario, contemplar también
otros factores de diferenciación, como son las distintas exigencias de
preparación, responsabilidad, intensidad de la dedicación, heterogeneidad de los
asuntos a resolver, etc., incluso aunque las tareas asignadas a dos Cuerpos
distintos sean reglamentariamente definidas en términos análogos o casi
idénticos, ya que es obvio que esa definición se hará siempre por referencia a
las estructuras administrativas en que dichos funcionarios se inserten y éstas
pueden ser muy diversas en su complejidad (SSTC 99/1984, fundamento jurídico 2.;
77/1990, fundamento jurídico 3.; AATC 28/1984; 581/1984; 2/1989). Finalmente, la
apreciación de una identidad retributiva entre algunos de los empleos en los que
se estructuran jerárquicamente la Guardia Civil y las Fuerzas Armadas, no
permite deducir tampoco frente a la alegación del Ministerio Fiscal un criterio
legal igualatorio que imponga el reconocimiento de un idéntico régimen
retributivo general entre ambos Cuerpos o categorías funcionariales,
configurados como estructuras específicas y diferenciadas con características
propias, toda vez que no se encuentran legalmente equiparados en nuestro
ordenamiento unos y otros funcionarios.
5. A la luz de las argumentaciones reseñadas, ha de concluirse que la pretensión
del demandante de equiparar a efectos de grupo de clasificación y nivel de
complemento de destino a los Subtenientes de la Guardia Civil con los de las
Fuerzas Armadas no puede venir amparada por el derecho fundamental reconocido en
el art. 14 C.E., puesto que se trata de empleos pertenecientes a Cuerpos o
categorías funcionariales configurados como estructuras diferenciadas y
definidas con características propias, que tienen encomendadas funciones
diferentes y que prestan sus servicios bajo un distinto régimen de dependencia
orgánica y, por ende, en circunstancias parcialmente diversas, sin que, al no
existir un criterio jurídico igualitario del régimen de retribuciones entre unos
y otros funcionarios, sea posible considerarlos en situación jurídica idéntica
desde el plano del principio de igualdad.
FALLO:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el presente recurso de amparo.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro.