STc 288/94
STC 288/1994, de 27 de octubre
Miembro del Cuerpo Jurídico militar que aspiraba a un puesto de Asesor Jurídico
General de la Defensa recurre la concesión de éste a quien pasaba a la situación
de reserva, pues consideraba que se debía otorgar a miembros en activo, como él.
Señalaba que se había cometido una “injusta, arbitraria e ilegal operación en
fraude de ley”. Por dichas expresiones le fue impuesta una sanción de treinta
días de arresto en domicilio como autor de una falta leve de emitir expresiones
contrarias al Gobierno (art. 8.28 LORDM). A su juicio tal sanción constituía una
vulneración de su libertad de expresión en conexión con el art. 24. 1º CE. Así
lo reconoce el TC que estima el amparo, para lo cual recuerda que cuando se
trata de manifestaciones en el ámbito del ejercicio de la defensa, que estaban
directa y congruentemente relacionadas con la que ejercía el recurrente, los
límites a la libertad deben interpretarse con mayor severidad. Las alegaciones
de arbitrariedad o fraude por un acto de la Administración no pueden entenderse
como atentatorias contra el Gobierno, sino términos jurídicos con los que se
apreciaba –con o sin razón- la actuación administrativa que era objeto del
recurso.
TIPO: SENTENCIA
REFERENCIA-NUMERO:288/1994
FECHA-APROBACION:27-10-1994
PUBLICACION-BOE:29-11-1994 [“BOE” núm. 285]
SALA: Sala Primera: Excmos. Sres. Rodríguez-Piñero, García-Mon, de la Vega,
Gimeno y Cruz.
NUMERO-REGISTRO:1.385/1993
PONENTE: don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer
RECURSO-TIPO: Recurso de amparo.
EXTRACTO:
1. Tanto la jurisprudencia de este Tribunal como la del T.E.D.H. (Sentencia de 8
junio de 1976, caso Engel) ha tenido ocasión de valorar, y aceptar, la
legitimidad abstracta de la limitación del derecho de libertad de expresión de
los miembros de las Fuerzas Armadas, pues “la atención a las misiones que les
encomienda” el art. 8.1 C.E. “requiere una adecuada y eficaz configuración” de
aquéllas, “de la que, entre otras singularidades, deriva su indispensable y
específico carácter de organización profundamente jerarquizada, disciplinada y
unida (arts. 1 y 10 Reales Ordenanzas)” (STC 371/1993). Por ello, el legislador
puede establecer límites específicos al derecho de libre expresión, de índole
procedimental o sustantiva, que quedar n justificados cuando “esos límites
respondan a los principios primordiales y los criterios esenciales de
organización de la institución militar, que garanticen no sólo la necesaria
disciplina y sujeción jerárquica, sino también el principio de unidad interna” (STC
371/1993). Precisamente en dicha Sentencia tuvo ocasión de afirmarse la
legitimidad constitucional del art. 8.28 de la Ley Orgánica de Régimen
Disciplinario de las Fuerzas Armadas (en aplicación del cual fue sancionado el
hoy actor), como garante de la disciplina interna de la institución mediante el
obligado respeto a los órganos y autoridades superiores.
2. Si el actor, en su condición de funcionario y de Letrado, interpuso un
recurso de reposición frente a un determinado nombramiento, es claro que la
libertad de expresión se ha ejercido en una vertiente potencialmente
cualificada, como derecho que puede ser instrumento necesario para la
efectividad de otros bienes o valores constitucionalmente protegidos, y la
defensa de un derecho o interés legítimo propio, que en el escrito que fue
objeto de sanción evidentemente existía. En efecto, aunque el actor aún no
hubiese interpuesto una demanda y no estuviera actuando en el ámbito
jurisdiccional, estaba en juego no solo el derecho a la libertad de expresión,
sino también el derecho a la defensa, de modo que la interposición de un recurso
como el que presentó el hoy actor es constitucionalmente relevante también para
ponderar los límites del art. 20.1 C.E., puesto que en la sanción impuesta está
en juego no sólo ese derecho fundamental en sí mismo considerado, sino puesto en
relación con el objeto específico de defender en Derecho unos derechos o
intereses legítimos, relacionados con sus expectativas profesionales como
funcionario de carrera, precisamente si un determinado puesto debería ser
reservado o no a los funcionarios en activo, sin que fuera exigible, como parece
esgrimir la Sala, que estuviera directamente afectado por el acto impugnado,
puesto que no puede negarse que sus expectativas como funcionario de carrera
estaban afectadas por la validez o nulidad de dicho acto.
3. No es ocioso recordar que, a través de los recursos como medios jurídicos de
impugnación, los ciudadanos contribuyen eficazmente a promover la legalidad en
la actuación administrativa (art. 103 C.E.). Ello implica que no pueden
aplicarse los mismos criterios para juzgar la conducta, y los límites de la
libertad de expresión en el seno de las Fuerzas Armadas, cuando las expresiones
que se tratan de calificar como infracción disciplinaria, se producen en el
marco del ejercicio de un derecho a impugnar una resolución administrativa que,
en cuanto afecta también a otros derechos y valores constitucionales, ha de ser
un elemento particularmente trascendente.
4. A la luz de los derechos constitucionales en juego, la expresión legal del
art. 200 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas no puede ser
interpretada de forma que, en aras de un mantenimiento a ultranza de su tenor
literal, conduzca al resultado de recortar indebidamente la libertad de
expresión orientada a ejercitar el derecho a exponer los propios argumentos en
un procedimiento administrativo. No cabe desconocer que la esencia de un recurso
y de la defensa de los propios argumentos es la crítica del acto, la discusión y
ataque de la fundamentación y racionalidad jurídica del propio acto o de sus
efectos. Una discusión y un ataque que, predicándose del acto impugnado, para
nada comprometen el respeto debido al órgano autor de aquél cuando es manifiesta
su directa conexión con estrictos argumentos de legalidad, porque, por
imperativo constitucional (art. 103 C.E.), el propio órgano que dictó el acto se
halla también directa e inexcusablemente implicado en el cumplimiento de la ley.
DISPOSICION-CITADA:
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978
Artículo 103
Artículo 20.1
Artículo 24
Artículo 8.1
Ley 85/1978, de 28 de diciembre. Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas
Artículo 1
Artículo 10
Artículo 200
Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre. Régimen disciplinario de las Fuerzas
Armadas
Artículo 8.28
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
Artículo 43
Sentencia de 8 de junio de 1976 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Caso
Engel y otros)
En general
MATERIAS:
Derecho a la defensa
Libertad de expresión.
Fuerzas Armadas
Libertad de expresión.
Libertad de expresión
Derecho a la defensa.
Límites.
PREAMBULO:
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel
Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y
González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra y
don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1.385/93, promovido por don Jenaro González del
Yerro Valdés, actuando en su propio nombre, sobre Resolución del Ministro de
Defensa de 16 de julio de 1992, y Sentencia de la Sala de lo Militar del
Tribunal Supremo, de 29 de marzo de 1993, en recurso contencioso-disciplinario
militar. Han comparecido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido
Ponente el Presidente don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa
el parecer de la Sala.
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. Por escrito registrado en este Tribunal el 3 de mayo de 1993, y según lo
previsto en el art. 81 LOTC, don Jenaro González del Yerro Valdés interpuso, en
su propio nombre, recurso de amparo contra la Resolución del Ministro de Defensa
de 16 de julio de 1992, y Sentencia de la Sala de lo Militar del Tribunal
Supremo, de 29 de marzo de 1993, dictada en recurso contencioso-disciplinario
militar núm. 2/62/92.
2. El recurso de amparo se fundamentaba en los siguientes hechos:
a) El hoy actor interpuso, con fecha 19 de mayo de 1992, recurso de reposición
previo al contencioso contra Real Decreto 395/1992, de 15 de abril, por el que
se nombraba Asesor Jurídico General de la Defensa al General Consejero Togado
del Cuerpo Jurídico Militar don José Bruno Otero Deus, con rango de Director
general. Dicho señor Otero Deus había pasado a la reserva, situación declarada
por Real Decreto 392/1992, de 15 de abril.
b) En su escrito de recurso, básicamente, el actor consideraba que el
nombramiento mencionado se oponía a la legalidad vigente, pues, hasta el
momento, el cargo de Asesor Jurídico General de la Defensa estaba reservado a
miembros en activo del Cuerpo Jurídico Militar, del que el recurrente formaba
parte, y que la elevación del rango del cargo a Dirección General constituiría
una fórmula para la conservación en el mismo del señor Otero Deus, que de otro
modo hubiera debido cesar en el mismo por pasar a la reserva, todo ello, siempre
atendiendo a los argumentos del hoy actor. En el desarrollo de su argumentación,
vertía el señor González del Yerro Valdés las siguientes expresiones:
“Considerando que, por lo dicho, con los referidos actos (Real Decreto impugnado
así como Real Decreto 392/1992, de 15 de abril, por el que se atribuyen
determinadas funciones a la Asesoría Jurídica General del Ministerio de Defensa)
se ha perseguido un resultado contrario a lo establecido en el ordenamiento
jurídico, conformando una operación en fraude de ley.”
“Pero ello es claramente contra legem, porque ni siquiera los reconocidos
méritos -y servicios prestados al Ministerio- del Consejero Togado Otero Deus,
que le hacían, sin duda, merecedor, si se quería seguir contando con ellos, de
ocupar un cargo de verdadero contenido político, como por ejemplo podría haber
sido el de Secretario del Estado de Administración Militar, permiten eludir el
mandato legal, vulnerar para un caso particular lo dispuesto con carácter
general, ni patrimonializar una vacante que, por estar atribuida al Cuerpo
Jurídico Militar de la Defensa, debiera ser ocupada por alguno de sus Consejeros
Togados en situación de actividad.”
“... quien recurre reconoce su escasa legitimación para hacerlo por su también
menor afección al mencionado Cuerpo (Jurídico Militar), pero aun con todo es
suficiente para, por medio de este recurso de reposición previo al contencioso,
salvar su voto frente a la denunciada, injusta, arbitraria e ilegal operación en
fraude de ley.”
c) Con fecha 17 de julio de 1992 le fue notificada Resolución del excelentísimo
señor Ministro de Defensa, de 16 del mismo mes y año, por la que se le impuso la
sanción de treinta días de arresto, a cumplir en su propio domicilio, como autor
de una falta leve de emitir expresiones contrarias al Gobierno, prevista en el
art. 8.28 de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre. El fundamento de la
sanción lo constituían las expresiones antes descritas, que el órgano
sancionador estimaba contrarias al “buen modo” con que deben manifestarse los
miembros de las Fuerzas Armadas en la interposición de todo tipo de recursos
contra todas las Resoluciones que les afecten y consideren contrarias a Derecho
(art. 200 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas de 28 de diciembre de
1978). En este sentido -concluía la resolución sancionadora- las expresiones
antes reproducidas, “efectuadas en tono irónico y mordaz con las que el
Comandante Auditor se dirige al Órgano de Gobierno de la Nación, imputan a éste
finalidades contrarias al ordenamiento jurídico mediante una actuación
conscientemente arbitraria (cuando ninguna norma obligaba a nombrar Asesor
Jurídico General Auditor en situación de actividad) permitiéndose aconsejarle,
además, con evidente causticidad, el cargo público que debe conceder al
Consejero Togado o General Auditor cuyo nombramiento impugna, y que según él el
Gobierno ha patrimonializado" en beneficio del General, y esto, en ningún caso,
puede ser entendido como expresiones realizadas con buen modo”.
d) Recurrida en súplica la referida Resolución, fue desestimado el recurso por
Resolución del Ministro de Defensa de 24 de noviembre de 1992.
e) Interpuesto recurso contencioso-disciplinario militar, preferente y sumario
para la tutela de los derechos fundamentales, ante la Sala Quinta del Tribunal
Supremo, fue desestimado por Sentencia de 29 de marzo de 1993 (not. 6 abril).
Partía la Sala de la premisa de que el derecho a la libertad de expresión del
art. 20 C.E. no es absoluto e ilimitado, y conoce restricciones específicas en
relación con los miembros de las Fuerzas Armadas por cuanto constituyen “una
institución fuerte e indispensablemente jerarquizada, en la que es esencial
predominen los principios de jerarquía y subordinación”. En esta línea se
mostraba la exigencia de buen modo en las relaciones con los superiores
jerárquicos de este personal, incluso en el ejercicio de su derecho a la
defensa, aunque sin menoscabo de éste. En el escrito del que dimanaron los
hechos enjuiciados, el actor vertió una serie de expresiones que ningún elemento
añadían a su defensa, ni fáctico ni jurídico y que, aunque quiz s no
aisladamente, en el contexto general de aquél, resultaban irrespetuosas para el
Consejo de Ministros y también, quiz s, para el propio Asesor Jurídico General
de la Defensa. La conducta anterior era menos justificable aún, concluía la
Sala, si se tenía en cuenta que el actor no defendía intereses personales
directamente afectados, sino que, como él mismo reconocía, carecía de interés
personal y tenía escasa legitimación para impugnar el nombramiento del citado
Asesor Jurídico General.
3. Consideraba el actor que las resoluciones impugnadas (del Ministro de Defensa
y de la Sala Quinta del Tribunal Supremo) vulneraban el art. 20 C.E., en cuanto
desconocieron su derecho a la libertad de expresión. Recordando la doctrina de
este Tribunal sobre el valor central de la libertad de expresión en una sociedad
democrática, y admitiendo que es un derecho susceptible de ser limitado en el
ámbito jerarquizado de las Fuerzas Armadas, rechazaba, en cambio, que fuese
admisible desde este punto de vista cualquier límite. La restricción del derecho
ha de producirse en un marco de adecuada justificación, atendiendo a los fines
institucionales de las Fuerzas Armadas, y este marco no se ha excedido en este
caso, puesto que las frases descritas, como, en general, todo el recurso, no se
orientaban a un ataque gratuito e injustificado al Consejo de Ministros, sino a
combatir un acto administrativo que el recurrente consideraba no ajustado a
Derecho.
Por todo lo anterior, concluía solicitando de este Tribunal que dictase
Sentencia estimatoria, anulando en consecuencia las resoluciones impugnadas.
4. Mediante providencia de 25 de octubre de 1993, la Sección Primera de este
Tribunal acordó abrir el trámite previsto en el art. 50.3 LOTC, a fin de que la
parte y el Ministerio Fiscal alegasen lo que estimasen conveniente acerca de la
posible concurrencia en la demanda del motivo de inadmisión previsto en el art.
50.1 c) LOTC, de carecer ésta manifiestamente de contenido constitucional. A la
vista de las alegaciones de la parte y del Ministerio Fiscal, ambas favorables a
la admisión a trámite del recurso, se acordó su admisión por providencia de 13
de diciembre de 1993.
5. Comparecido en el procedimiento el Abogado del Estado, por escrito registrado
el 11 de febrero de 1994 efectuó sus alegaciones, interesando la desestimación
de la demanda. Consideraba el Abogado del Estado que las resoluciones impugnadas
no habían vulnerado el derecho del actor a la libertad de expresión. Las
expresiones por las que fue sancionado, ciertamente, se vertieron en un escrito
al que no se pretendía dar difusión, pues su destinatario era el Consejo de
Ministros, pero en el que no se ejercitaba sólo el derecho a la defensa;
también, y sobre todo, se expresaba una protesta o una queja contra el
nombramiento impugnado. Desde ambos puntos de vista deben ser valoradas sus
expresiones.
Atendiendo a la estricta función de ejercitar el derecho de defensa, las
expresiones referidas, ciertamente, no eran necesarias, como puso de relieve la
Sala Quinta del Tribunal Supremo, pues en nada aumentaba la fundamentación
jurídica del recurso el recordar al Consejo de Ministros que podía nombrar al
señor Otero Deus para un cargo político; argumentar sobre la supuesta
patrimonialización de la vacante o encadenar epítetos “para encarecer
retóricamente lo grosero y grave de la supuesta infracción cometida”. Y sí eran
excesivas como constitutivas de una queja o una protesta. Recordando la doctrina
de la STC 371/1993, pone de manifiesto el Abogado del Estado el acierto con que
la Sala del Tribunal Supremo ha argumentado y realizado la ponderación de bienes
que es propia de los supuestos en que está en juego el art. 20.1 C.E., sin que
tengan eficacia, en este trámite, las explicaciones del actor acerca de lo que
quiso decir, tratando de desvirtuar el sentido de lo plasmado por escrito.
6. Por su parte, el Ministerio Fiscal efectuó sus alegaciones el 15 de febrero
de 1994. Consideraba el Ministerio Público que tanto la Resolución sancionadora
como la Sentencia que la confirmaba sostenían que, si el recurrente se hubiera
limitado a poner de manifiesto la ilegalidad del acto impugnado, la sanción no
se hubiera producido. Lo que censuraban, en realidad, era la reiteración de
epítetos que, por innecesarios, no aportaban nada a su fundamentación y que
podían ser irrespetuosos para el Gobierno. No comparte esta tesis el Ministerio
Fiscal. En primer lugar, porque afirmar que el acto administrativo es “en fraude
de ley” o contra legem en sí es un argumento jurídico, puesto que el fraude de
ley está explícitamente previsto en el art. 6.4 C.E., y que la desviación de
poder es contraria al art. 106.1 C.E. En la misma línea descriptiva se encuentra
el encadenamiento de epítetos reprochado al actor (“[Resolución] denunciada,
injusta, arbitraria e ilegal”), todos ellos conectados directamente con el
argumento anterior. Por lo demás, aun reconociéndose que la Sala Quinta del
Tribunal Supremo ha efectuado una adecuada ponderación de intereses, no se
comparte la interpretación de la Sala porque:
a) Las manifestaciones irregulares se plasmaron en un recurso de reposición
previo al contencioso. Es decir, en conexión con el ejercicio de otro derecho
fundamental (art. 24.1 C.E.).
b) El destinatario de las mismas no era el Gobierno como órgano político, sino
como órgano administrativo autor del acto impugnado.
c) El autor de dichas manifestaciones no actuaba como militar, sino como miembro
de un cuerpo funcionarial al que se le privaba de un puesto en el escalafón.
d) El escrito no tendía a criticar la actuación de los poderes del Estado, sino
recurrir un acto administrativo.
Por todo lo anterior solicitaba el Ministerio Fiscal que fuese admitido el
recurso de amparo, porque, teniendo en cuenta la STC 371/1993, ninguno de los
valores a los que responde la limitación de la libertad de expresión de los
militares había sido cuestionado: ni la disciplina, ni la jerarquía ni el deber
de neutralidad política de los miembros de las Fuerzas Armadas.
7. Por providencia de 13 de octubre de 1994, se señaló para deliberación y
votación de la presente Sentencia el día 17 siguiente, quedando conclusa el día
de la fecha.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. El objeto del presente recurso de amparo lo constituyen las Resoluciones
sancionadoras del Ministerio de Defensa, de 16 de julio y 24 de noviembre de
1992, puesto que, según se desprende del art. 43 LOTC, la restricción del
derecho fundamental invocado (art. 20.1 C.E.) se produjo directa e
inmediatamente por aquéllas, siendo la actuación de los Tribunales de Justicia
meramente confirmatoria de la infracción denunciada. En este marco, alega el
actor que se ha vulnerado su derecho a la libertad de expresión, porque se le ha
sancionado por las expresiones vertidas en un escrito de recurso, en que
impugnaba, por estimarlo contrario a la legalidad, un determinado nombramiento
en el Ministerio de Defensa. Tanto la Autoridad administrativa como los
Tribunales de Justicia y la Abogacía del Estado consideraban en cambio que las
manifestaciones del actor, además de irrespetuosas para el Gobierno de la
Nación, contrariaban el “buen modo” con que los miembros de las Fuerzas Armadas
deben dirigirse a sus superiores (art. 200 de las Reales Ordenanzas) y no eran
necesarias, desde la perspectiva del derecho del actor a recurrir los actos
administrativos que consideraba contrarios a Derecho. Desde el inicio de la
serie de hechos de la que trae causa el presente recurso de amparo, pues, se
planteó el debate en términos del art. 20.1 C.E., siendo divergente la
ponderación que se ha hecho de los bienes y valores constitucionales que podrían
entrar en colisión. Por ello no es improcedente sentar las bases doctrinales con
arreglo a las cuales debe valorarse la pretensión ejercitada.
2. Como es sabido, una reiterada doctrina de este Tribunal ha tenido ocasión de
subrayar la trascendencia del reconocimiento constitucional de la libertad de
expresión, que es indudablemente la que se ha ejercitado en el caso presente, al
basarse las manifestaciones del demandante en valoraciones jurídicas y de otra
índole del acto administrativo que impugnó en la instancia (STC 6/1988). Una
trascendencia que, además de por su condición de derecho fundamental, le ha de
ser reconocida por su valor instrumental para alcanzar finalidades que han sido
objeto, a su vez, de relevante tutela constitucional (por todas, SSTC 30/1982,
107/1988, 40/1992, 15/1993, 336/1993, entre otras), en especial, “el
mantenimiento de una comunicación pública libre cual condición de realización
efectiva del principio de legitimidad democrática” (STC 6/1981, fundamento
jurídico 3.). O, en su caso, el ejercicio de otros derechos fundamentales, muy
en especial el derecho de defensa (STC 205/1994, fundamento jurídico 5.).
Las afirmaciones anteriores son compatibles con la imposición de límites al
referido derecho, si éstos son conformes con la defensa de bienes o valores con
relevancia constitucional y se pone de manifiesto la relación estrecha y directa
entre la limitación del derecho y la tutela del bien o valor que con ella se
pretende conseguir. Esto es, las limitaciones al derecho a la libertad de
expresión no sólo han de estar fundadas, en su enunciación abstracta, sino
también en sus concretas manifestaciones, en las que ha de tenerse especial
cuidado en apreciar la relación de conexión directa y necesaria entre el límite
al derecho fundamental y la finalidad, constitucionalmente legítima, que le
inspira.
En este marco, la jurisprudencia de este Tribunal, como la del T.E.D.H.
(Sentencia de 8 junio de 1976, caso Engel), ha tenido ocasión de valorar, y
aceptar, la legitimidad abstracta de la limitación del derecho de libertad de
expresión de los miembros de las Fuerzas Armadas, pues “la atención a las
misiones que les encomienda” el art. 8.1 C.E. “requiere una adecuada y eficaz
configuración” de aquéllas “de la que, entre otras singularidades, deriva su
indispensable y específico carácter de organización profundamente jerarquizada,
disciplinada y unida (arts. 1 y 10 Reales Ordenanzas)” (STC 371/1993, fundamento
jurídico 4.). Por ello, el legislador puede establecer límites específicos al
derecho de libre expresión, de índole procedimental o sustantiva, que quedar n
justificados cuando “esos límites respondan a los principios primordiales y los
criterios esenciales de organización de la institución militar, que garanticen
no sólo la necesaria disciplina y sujeción jerárquica, sino también el principio
de unidad interna” (STC 371/1993, fundamento jurídico 4.). Precisamente en la
STC 371/1993 citada tuvo ocasión de afirmarse la legitimidad constitucional del
art. 8.28 de la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas (en
aplicación del cual fue sancionado el hoy actor), como garante de la disciplina
interna de la institución mediante el obligado respeto a los órganos y
autoridades superiores.
En el presente caso no nos encontramos, sin embargo, ante un mero tema de la
legitimidad de la limitación del derecho de libertad de expresión de un militar,
en el ámbito castrense, sino de la limitación de la libertad de expresión en el
ejercicio de otro derecho constitucional, el derecho de defensa, dado el
contexto en el que las manifestaciones del hoy actor fueron vertidas: en el
texto de un recurso de reposición previo al contencioso-administrativo, cuyo
destinatario era la misma autoridad que había dictado el acto administrativo
impugnado, no una autoridad militar, sino el Consejo de Ministros.
Este es el dato fundamental que debe ser subrayado, sin que pueda entrarse a
valorar, como pretende el Abogado del Estado, lo que de protesta o queja podía
haber en el escrito, pues esta finalidad no puede ser por sí sola ilícita, ni es
relevante al extremo de anular la finalidad de defensa de la propia
argumentación que subyace a todo recurso, respecto de la cual la protesta o la
queja puede ser un añadido o una consecuencia legítima. Así pues, si el actor,
en su condición de funcionario y de Letrado, interpuso un recurso de reposición
frente a un determinado nombramiento, es claro que la libertad de expresión se
ha ejercido en una vertiente potencialmente cualificada, como derecho que puede
ser instrumento necesario para la efectividad de otros bienes o valores
constitucionalmente protegidos, y la defensa de un derecho o interés legítimo
propio, que en el escrito que fue objeto de sanción evidentemente existía.
En efecto, aunque el actor aún no hubiese interpuesto una demanda y no estuviera
actuando en el ámbito jurisdiccional, estaba en juego no solo el derecho a la
libertad de expresión, sino también el derecho a la defensa, de modo que la
interposición de un recurso como el que presentó el hoy actor es
constitucionalmente relevante, también para ponderar los límites del art. 20.1
C.E., puesto que en la sanción impuesta está en juego no sólo ese derecho
fundamental en sí mismo considerado, sino puesto en relación con el objeto
específico de defender en Derecho unos derechos o intereses legítimos,
relacionados con sus expectativas profesionales como funcionario de carrera,
precisamente si un determinado puesto debería ser reservado o no a los
funcionarios en activo, sin que fuera exigible, como parece esgrimir la Sala,
que estuviera directamente afectado por el acto impugnado, puesto que no puede
negarse que sus expectativas como funcionario de carrera estaban afectadas por
la validez o nulidad de dicho acto.
En el ámbito propio del recurso de reposición, que además era un paso necesario
previo al acceso a los Tribunales del orden contencioso-administrativo cuando
los hechos se produjeron, y en el que habían de determinarse ya los motivos de
impugnación, se ejerce ya una defensa jurídica de derechos e intereses,
formuladas además en este caso técnicamente dado el carácter de Letrado del
recurrente, sin que esta dimensión constitucional se pueda hacer depender del
efectivo ejercicio posterior del derecho de acción judicial.
Además, no es ocioso recordar que, a través de los recursos como medios
jurídicos de impugnación, los ciudadanos contribuyen eficazmente a promover la
legalidad en la actuación administrativa (art. 103 C.E.). Ello implica que no
pueden aplicarse los mismos criterios para juzgar la conducta, y los límites de
la libertad de expresión en el seno de las Fuerzas Armadas cuando las
expresiones que se tratan de calificar como infracción disciplinaria, se
producen en el marco del ejercicio de un derecho a impugnar una resolución
administrativa, que en cuanto afecta también a otros derechos y valores
constitucionales, ha de ser un elemento particularmente trascendente.
3. A la vista de aquellos criterios y de estas circunstancias, hemos de examinar
si la sanción impuesta al actor ha vulnerado su derecho a la libertad de
expresión en conexión con su derecho de defensa, por las frases contenidas en el
recurso de reposición, en la medida en que las alegaciones de actor no puedan
situarse dentro de la lógica propia de un recurso administrativo, y hayan
comprometido, por la forma en que se han manifestado, los valores de disciplina
y jerarquía típicos de la institución castrense, que constituyen límites
legítimos de la libertad de expresión en los términos antes expuestos.
Ha de admitirse, como interpreta el órgano judicial, que el art. 200 de las
Reales Ordenanzas, de 28 de diciembre de 1978, impone una obligación a los
miembros de las Fuerzas Armadas de actuar con “buen modo” en relación con los
superiores jerárquicos, incluso cuando se impugnen sus resoluciones. Una
obligación que no es, per se, contraria a ningún derecho fundamental, porque el
respeto y la corrección son compatibles con éstos y que uno y otra son
necesarios en el marco de una institución como las Fuerzas Armadas.
Pero a la luz de los derechos constitucionales en juego, la expresión legal no
puede ser interpretada de forma que, en aras de un mantenimiento a ultranza de
su tenor literal, conduzca al resultado de recortar indebidamente la libertad de
expresión orientada a ejercitar el derecho a exponer los propios argumentos en
un procedimiento administrativo. No cabe desconocer que la esencia de un recurso
y de la defensa de los propios argumentos es la crítica del acto, la discusión y
ataque de la fundamentación y racionalidad jurídica del propio acto o de sus
efectos. Una discusión y un ataque que, predicándose del acto impugnado, para
nada comprometen el respeto debido al órgano autor de aquél cuando es manifiesta
su directa conexión con estrictos argumentos de legalidad, porque, por
imperativo constitucional (art. 103 C.E.) el propio órgano que dictó el acto se
halla también directa e inexcusablemente implicado en el cumplimiento de la ley.
Pasando a valorar las expresiones vertidas en el recurso, es clara su conexión
con la defensa de tesis jurídicas, y que se refieren al acto administrativo
impugnado, sin que pueda apreciarse una crítica descalificadora del Gobierno de
la Nación en cuanto tal, que exceda de su implicación como órgano que emitió el
acto. Afirmar de un nombramiento que es ilegal o irregular, o contrario a lo
establecido en el ordenamiento jurídico; que pueda suponer un fraude de ley; que
tiene como efecto patrimonializar una plaza escalofonada; y calificarlo de
injusto, arbitrario o ilegal, pueden ser expresiones duras, pero en ningún modo
considerarse ajenas a un razonamiento estrictamente jurídico. Lo mismo puede
decirse -cuando se discute la posibilidad de que un miembro de las Fuerzas
Armadas en la reserva ocupe la plaza- de aquellas otras consideraciones que se
refieren a la eventual designación de éste, en función de sus méritos, para un
cargo político y no para otro que, en la opinión del actor, se hallaba reservado
a miembros en activo del escalafón al que él pertenecía. Tampoco puede
considerarse relevante, como pretende el Abogado del Estado, el que la
impugnación no suponía sólo un ejercicio de defensa, sino también una protesta o
queja en términos jurídicos contra el nombramiento impugnado.
Es clara pues la vinculación entre las afirmaciones del actor y los argumentos
jurídicos en que basa su tesis; y no es apreciable intento alguno de
descalificación del órgano, sino del acto impugnado, de modo que no pueden
considerarse excedidos los límites de la libertad de expresión vinculada a la
libertad del actor y de sus intereses legítimos. Por ello, ha de estimarse que
la sanción impuesta al actor ha vulnerado su derecho reconocido en el art. 20.1
C.E. en conexión al derecho a la defensa de sus derechos e intereses legítimos
reconocida en el art. 24 C.E. Todo lo cual lleva a estimar el recurso de amparo
y a anular las resoluciones impugnadas.
FALLO:
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo y, en su virtud:
1. Declarar el derecho del actor a la libertad de expresión.
2. Anular las Resoluciones del Ministro de Defensa de 16 de julio y 24 de
noviembre de 1992 y la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 29 de
marzo de 1993.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.