STC 120/96
STC 120/1996, de 12 de agosto
TIPO: SENTENCIA
REFERENCIA-NUMERO:120/1996
FECHA-APROBACION:8-07-1996
PUBLICACION-BOE:12-08-1996 ["BOE" núm. 194]
RESOLUCION-AFECTADA:
Real Decreto 730/1986, de 11 de abril. Reglamento de situaciones administrativas
de los Funcionarios de la Administración del Estado
Artículo 23
Real Decreto 884/1989, de 14 de julio. Reglamento de Régimen Disciplinario del
Cuerpo Nacional de Policía
Artículo 8.6
SALA: Sala Segunda: Excmos. Sres. García-Mon, De Mendizábal, González, Viver y
Vives.
NUMERO-REGISTRO:3.205/1993
PONENTE: don Carles Viver Pi-Sunyer
RECURSO-TIPO: Recurso de amparo.
EXTRACTO:1. Constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal
y, ya, postulado básico de la actividad sancionadora de la Administración en el
Estado social y democrático de Derecho, el que, con las lógicas adaptaciones y
modulaciones, "los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la C.E. en
materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la
Administración en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que
se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el
art. 9 de la C.E." (STC 18/1981 y entre otras muchas, SSTC 77/1983, 74/1985,
29/1989, 212/1990, 145/1993, 120/1994, 197/1995) [F.J. 5].
2. Si bien es cierto que el Decreto municipal impugnado, de apertura de
actuaciones en relación con la posible comisión de una falta leve, es
relativamente impreciso, pues expresaba sólo el precepto posiblemente
infringido, pero no el comportamiento que suponía dicha infracción, también lo
es que dicha vaguedad no generó desconocimiento de la acusación ni indefensión
relevante alguna [F.J. 7].
3. Amén de que el recurrente pudo aportar a las actuaciones diverso material
probatorio documental, no argumenta en su demanda de amparo la incidencia real
que hubieran podido tener las pruebas denegadas en el resultado final del
expediente (por todas, SSTC 30/1986, 149/1987, 141/1992, 131/1995), y olvida que
tuvo la oportunidad posterior, en sede judicial, de reiterar su petición (SSTC
22/1990, 212/1990, 270/1994), de la que obtuvo la correspondiente respuesta en
función del legítimo entendimiento judicial respecto a la pertinencia de las
mismas [F.J. 7].
4. Resulta sorprendente el hecho de que la fecha que figura en la Resolución de
sanción sea anterior a la finalización de la instrucción y, con ello, a la de la
propuesta del instructor y a la de diversos escritos de alegaciones y de
aportación de pruebas al expediente (4 de junio y 25 de julio). Tamaña
irregularidad no puede imputarse ahora a un error material, a la vista del
radical silencio del Ayuntamiento en la vía judicial y en esta sede, y debe
conducir a la estimación del amparo por vulneración del derecho a la defensa. El
hecho de que se zanjara precipitadamente el expediente en fase aún de alegación
y prueba ha generado una indefensión en el procedimiento administrativo de tal
entidad que no es subsanable en el ulterior proceso judicial (STC 160/1994) [F.J.
7].
5. Según tiene declarado este Tribunal, "el principio de legalidad no somete al
ordenamiento sancionador administrativo sólo a una reserva de Ley, sino que
conlleva igualmente una garantía de orden material y de alcance absoluto que se
traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas
ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que la norma punitiva
aplicable permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que
constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse
merecedor quien la cometa" (STC 116/1993). La garantía de determinación tiene
como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano
sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras
que demarca la norma sancionadora (por todas, SSTC 61/1990, 306/1994). Y como
dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa -por
razones, ya, de carácter abstracto de la norma y de la propia vaguedad y
versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano administrativo sancionador del
irrenunciable postulado del art. 25.1 C.E. deber analizarse, más allá del canon
de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta
irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma
de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de
legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos, que son los que
sustentan el principio de legalidad (SSTC 133/1987, 150/1989, 111/1993). La
falta, pues, de una razonable subsunción de los hechos en el precepto aplicado,
frente a la razonable exclusión que deriva de las propias afirmaciones del
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, del informe del Ministerio Fiscal y
del informe técnico que aporta el recurrente de la Dirección General de Política
Interior de la Junta de Andalucía, conducen a la estimación del motivo [F.J. 8].
6. En la STC 288/1994 acentuábamos la vertiente potencialmente cualificada de
ejercicio de la libertad de expresión cuando se utiliza como "instrumento
necesario para la efectividad de otros bienes o valores constitucionalmente
protegidos, y la defensa de un derecho e interés legítimo propio". Señalábamos
también que "a través de los recursos como medios jurídicos de impugnación, los
ciudadanos contribuyen eficazmente a promover su legalidad en la actuación
administrativa (art. 103 C.E.). Ello implica que no pueden aplicarse los mismos
criterios para juzgar la conducta, y los límites de la libertad de expresión en
el seno de las Fuerzas Armadas, cuando las expresiones que se tratan de
calificar como infracción disciplinaria, se producen en el marco del ejercicio
de un derecho a impugnar una resolución administrativa, que en cuanto afecta
también a otros derechos y valores constitucionales, ha de ser un elemento
particularmente trascendente". De ahí que, cuando la defensa verbal lo sea de
los propios argumentos y el ataque se dirija a la fundamentación y racionalidad
jurídica del acto administrativo o de sus efectos, "para nada comprometen el
respeto debido al órgano autor de aquél cuando es manifiesta su directa conexión
con estrictos argumentos de legalidad, porque, por imperativo constitucional
(art. 103 C.E.) el propio órgano que dictó el acto se halla también directa e
inexcusablemente implicado en el cumplimiento de la ley" [F.J. 9].
7. En consecuencia, debemos concluir que los órganos administrativo y judicial
no realizaron una ponderación adecuada de los intereses en juego, con lesión de
la libertad de expresión en relación con el derecho de defensa. Esta conclusión
es el corolario de dos constataciones. La primera, que, a pesar del vehículo
atípico utilizado -los partes de servicio-, pero en todo caso interno, las
manifestaciones sancionadas constituyeron un acuse de recibo y la expresión
inicial de unas alegaciones defensivas. El segundo dato crucial que conduce al
amparo es que los calificativos discutidos no se refieren a personas, sino al
Decreto que inicia el expediente ("absurdo") y a los hechos que se le imputan
("falsos" y "tendenciosos"), y son coherentes con la estrategia de argumentación
jurídica que posteriormente siguió el expedientado [F.J. 9].
MATERIAS:
Derecho a la defensa
Libertad de expresión.
Derecho a ser informado de la acusación
No violado.
Derecho a un proceso con todas las garantías
Procedimiento administrativo sancionador.
Derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes
No violado.
Derecho al honor
No violado.
Legalidad, principio de
Sanciones administrativas.
Libertad de expresión
Derecho de defensa.
Límites.
Procedimiento administrativo sancionador
Garantías procesales.
Recurso de amparo
Mixto.
Sanciones administrativas
Principio de legalidad.
Tutela efectiva de Jueces y Tribunales, derecho a los
Denegación de la suspensión.
Denegación de prueba.
PREAMBULO:
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Fernando García-Mon
y González-Regueral, Presidente en funciones, don Rafael de Mendizábal Allende,
don Julio Diego Gonz lez Campos, don Carles Viver Pi-Sunyer y don Tomás S. Vives
Antón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 3.205/93, promovido por don Juan Carlos López
Carrascosa, quien, como Abogado, asume su propia defensa, representado por el
Procurador de los Tribunales don Juan Ignacio Avila del Hierro, contra la
Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía 584/83, de 15 de julio, que desestima el recurso
interpuesto por la vía de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección de
Derechos Fundamentales, contra la Resolución de la Alcaldía de Fuengirola de 26
de mayo de 1992, sancionadora por dos faltas graves de grave desconsideración
con los superiores y por una falta leve de incumplimiento de las normas de
uniformidad. Han comparecido el Ayuntamiento de Fuengirola, representado por la
Procuradora doña Rosina Montes Agustí, y el Abogado del Estado. Ha intervenido
el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer,
quien expresa el parecer de la Sala.
ANTECEDENTES:
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 29 de octubre de 1993,
don Juan Ignacio Avila del Hierro, Procurador de los Tribunales, interpone
recurso de amparo en nombre de don Juan Carlos López Carrascosa, contra las
resoluciones de las que se hace mérito en el encabezamiento. En un nuevo
escrito, de 8 de noviembre, solicita la suspensión de las sanciones
administrativas que le fueron impuestas en virtud de aquéllas.
2. Los hechos relevantes para el examen de la pretensión de amparo son, en
síntesis, los siguientes:
a) El Decreto núm. 3.460/1991, de 14 de noviembre, de la Alcaldía de Fuengirola,
regulador de la uniformidad y del deber de saludo de la Policía Local, dispone,
en su art. 14, que "el corte de pelo dejar ver la totalidad de los pabellones
auditivos y no ocultar el cuello de la camisa, cazadora o prenda de abrigo" y
que "el peinado del personal femenino no podrá impedir el que la cara esté
completamente despejada o visible".
b) Por Decreto del 28 de noviembre siguiente se acordó otorgar al recurrente,
Agente de la Policía Local, un plazo de alegaciones respecto del incumplimiento
de la mencionada norma de uniformidad, que podría constituir falta leve. En
sendos partes de servicio de los días 28 y 30 de noviembre, el recurrente hizo
constar la recepción de "una absurda notificación de incumplimiento de normas de
la Policía Local, lo que es absolutamente falso y tendencioso ...", calificando
de "absurdo" el Decreto iniciador del expediente.
c) Mediante Decreto de 12 de diciembre de 1991, la Alcaldía resolvió incoar un
nuevo expediente al actor como consecuencia de las manifestaciones referidas y
de la "actitud de indisciplina" que se le atribuye, traducida, entre otros
aspectos, "en el hecho de vestir de uniforme en el servicio ostentando una de
pelo aparentemente de su propio cabello, lo cual (...), dada su consideración de
varón, es considerado impropio, y síntoma inequívoco de la indisciplina a que
anteriormente se alude". En esta misma Resolución se acordó la suspensión
provisional inmediata del servicio del demandante, con el alcance, duración
máxima y efectos del art. 34 del Real Decreto 884/1989.
d) Por Decreto de 26 de mayo de 1992 se impuso al actor, como responsable de dos
faltas graves del art. 7, apartado 1, del Real Decreto 884/1989, la sanción de
seis meses de suspensión de funciones por cada una de ellas y, como responsable
de otra falta leve del art. 8, apartado 6, del mismo reglamento, la sanción de
dos días de suspensión de funciones, "con la declaración de pérdida del puesto
de trabajo prevista en el art. 23 del reglamento de situaciones
administrativas". La Administración consideró como "expresiones irrespetuosas e
injuriosas" las contenidas en los antes citados partes de servicio, así como que
"el señor López Carrascosa viene incumpliendo reiteradamente y hasta la fecha
las normas de uniformidad dictadas por esta Alcaldía, al llevar el pelo m s
largo de lo correcto e incluso recogido habitualmente en forma de lo que hace m
s ostensible el incumplimiento de las normas sobre uniformidad citadas".
e) El recurso jurisdiccional interpuesto por la vía especial de la Ley 62/1978
fue desestimado mediante Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en M laga, de 15 de
julio de 1993.
3. El recurrente articula su extenso escrito de demanda en los cinco motivos que
se resumen a continuación:
a) Considera, en primer lugar, que la Sentencia y la Resolución administrativa
han lesionado tanto el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.)
como el derecho a la defensa, derecho a la prueba, derecho a un proceso justo
con todas las garantías, derecho a la presunción de inocencia y derecho, en
general, a no sufrir indefensión (art. 24.2 C.E.).
Un primer bloque de vulneraciones se refieren a la instrucción del expediente
disciplinario, que adolecería, ya, en primer lugar, de falta de claridad e
indeterminación de los hechos imputados. La manifestación de este defecto por
parte del funcionario expedientado, con ánimo de defensa y en ejercicio de sus
derechos de crítica y queja internas, habría sido sacada fuera de contexto por
la Administración y le habría ocasionado un nuevo expediente disciplinario por
falta grave de desconsideración y ofensa a sus superiores. Otras infracciones
del art. 24 C.E. se sustentarían en la denegación inmotivada de pruebas
relevantes, en la denegación de la vista íntegra del expediente y en la
resolución de éste con anterioridad a la propuesta del Instructor.
Una nueva vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva devendría de la
propia Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que habría
desestimado el motivo correspondiente del recurso con base en el erróneo
argumento de que los derechos del art. 24 C.E. no se pueden violar en el
procedimiento administrativo sancionador. Este argumento contradiría la doctrina
del Tribunal Supremo, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos. Significativa es, al respecto, la vigencia tanto del derecho a
la presunción de inocencia -pues en el presente caso no hubo en ningún momento
ánimo de injuriar, sino sólo de ejercitar legítimamente los propios derechos-,
como del principio de legalidad -pues se solicitaba a la Sala que examinara la
legalidad del acto, su calificación jurídica y sus fundamentos-.
Se queja aún el recurrente, dentro de este primer motivo, de que el Tribunal
habría lesionado también sus derechos de defensa y a la prueba, pues la Sala
habría reducido a tres días el plazo para la diligencia y práctica de las
pruebas propuestas y admitidas, "obligándole a presentar todos los testigos sin
citación judicial al respecto". Además, la suspensión del acto impugnado no se
decidió hasta seis meses después de su solicitud y no se notificó a la
Administración demandada hasta tres meses m s tarde; con ello, cuando "fue
restituido en su puesto de trabajo no sólo había cumplido en su integridad las
sanciones impugnadas y recurridas, sino además con dos meses de propina,
habiéndosele causado evidente indefensión y manifiestos perjuicios, por tratarse
de una sanción de naturaleza personal".
b) La segunda vulneración lo sería del principio de igualdad. El Ayuntamiento de
Fuengirola habría discriminado por razón de sexo al recurrente con respecto a
los agentes policiales de sexo femenino, a quienes se les permite prestar sus
servicios con el pelo m s o menos largo, como deseen, con tal de dejar visible
la cara. Al recurrente se le sanciona por el hecho de llevar el pelo por encima
de los hombros o recogido con coleta, desigualdad cuya constitucionalidad no se
prueba y que habría de considerarse discriminatoria por carecer de la m s mínima
razón objetiva que la justifique de cara a los intereses generales. El
recurrente sería además discriminado respecto de los demás funcionarios de
Policía Local del resto del territorio provincial, regional y nacional, a los
que ninguna norma legal prohíbe llevar el pelo m s o menos largo en el desempeño
de sus funciones, por ser éste un dato irrelevante desde el punto de vista
sociológico y jurídico, que en absoluto genera perjuicios o limitaciones en el
desempeño de las funciones policiales.
c) En el tercer motivo se invocan los arts. 15 y 18.1 C.E. El hecho de que se
prohíba al recurrente llevar el pelo m s o menos largo o recogido en coleta por
medio de un simple Decreto de la Alcaldía, que, sin ser publicado ni notificado
al funcionario en cuestión, sería utilizado para expedientarle y castigarle por
ello, vulneraría su derecho a la integridad física y moral, en relación con los
derechos al honor, intimidad y propia imagen. Estos derechos que eran respetados
por la Corporación anterior y que no admitirían la interpretación restringida de
su contenido que realiza la Sentencia impugnada, son inherentes a la esfera
privada del individuo, y garantizan y protegen la dignidad humana y, en
concreto, cada una de las facultades que conforman el derecho subjetivo de la
personalidad que ha de serle respetado a todos los individuos.
A juicio del recurrente, la Administración sancionadora habría lesionado también
su derecho al honor, al afirmar que llevar el pelo largo o recogido en coleta es
"impropio de varón y síntoma inequívoco de indisciplina", afirmación humillante
que cuestionaría su hombría. Este efecto se habría acrecentado con la
divulgación en los medios de comunicación del Decreto de iniciación del
expediente en el que se incluía la expresión entrecomillada.
Añade finalmente la demanda que el recurrente ha recibido el trato inhumano y
degradante consistente en la asignación de servicio fijo y diario en el
vertedero de basura y que el Jefe accidental de la Policía Local habría afirmado
que tal medida cesaría cuando el recurrente se cortara la melena.
d) La cuarta queja del pormenorizado escrito de demanda se refiere a la lesión
del derecho a la libertad de expresión. Se habría sancionado al recurrente por
expresar su parecer, opinión, queja y crítica interna en sus partes de servicio
ante la apertura de un expediente disciplinario que le resultó "absurda" en el
sentido de incomprensible e injusta. Las expresiones "falso y tendencioso", de
otra parte, se hallan claramente referidas a la falta de certeza y veracidad del
incumplimiento generalizado que de forma inconcreta se le imputa al
expedientado. Además, debe señalarse que, dentro de la esfera de relación de
sujeción especial a la que pertenece el recurrente como funcionario de la
Policía Local, la concreta limitación legal que por tal motivo le viene impuesta
en relación a su legítimo derecho fundamental a la libertad de expresión viene
constituida por la prohibición de realizar críticas públicas de sus superiores,
como prevé la falta tipificada en el art. 7.2 del Real Decreto 884/1989, que
señala como falta grave "las manifestaciones públicas de críticas o
disconformidad respecto de las decisiones de los superiores". Acentúa finalmente
el demandante el ánimo exclusivo de defensa de sus derechos que presidió en todo
momento las manifestaciones por las que fue sancionado.
e) El motivo final del recurso de amparo invoca el derecho a no ser sancionado
por hechos que en el momento de producirse no constituyan falta o infracción
administrativa según la legislación vigente (art. 25.1 C.E.). Esto sucedería, en
primer lugar, con la sanción relativa al aseo y la uniformidad, pues constituyen
materias que no pueden ser objeto de regulación por un Decreto de la Alcaldía,
como aseveraría el informe de la
Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía: la primera correspondería al
Pleno del Ayuntamiento y la segunda a la Junta. De ahí que el recurrente estime
que ha sido objeto de sanción por vulneración de una norma inexistente, nula de
pleno Derecho, sin que la supuesta infracción encuentre tipificación en norma
vigente válida alguna.
En relación con la sanción relativa a la supuesta desconsideración, alega el
recurrente que la Administración le impuso por el mismo hecho dos penas de
suspensión de funciones y, por si fuera poco, le agravó la pena con la pérdida
del puesto de trabajo, lo que no encuentra cobertura legal en el Reglamento
disciplinario aplicable (el Real Decreto 884/1989). Llama asimismo la atención
acerca de que del art. 7.2 de dicho Real Decreto, que considera como falta grave
"las manifestaciones públicas de críticas o disconformidad respecto a las
decisiones de los superiores", se deduce la no prohibición de las
manifestaciones internas de críticas o disconformidad, lo que conduciría a
concluir que en el presente caso la Administración ha sancionado por el uso
prohibido de la analogía peyorativa.
4. Mediante providencia de 18 de abril de 1994, la Sección Cuarta acuerda
admitir a trámite la demanda de amparo y dirigir sendas comunicaciones al
Ayuntamiento de Fuengirola y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía a fin de que remitan testimonio de
las actuaciones correspondientes a los procedimientos de los que trae causa el
presente recurso y de que emplace la citada Sala a quienes hubieran sido parte
en el judicial.
5. Mediante escrito de 19 de abril, el Abogado del Estado solicita que se le
tenga por personado en los autos del presente amparo. Así lo hizo también la
Procuradora doña Rosina Montes Agustí en nombre del Ayuntamiento de Fuengirola
el día 28 de junio de 1994. Ambas solicitudes fueron atendidas mediante
providencia de 17 de octubre, en la que, además, recibidas las actuaciones, la
Sección acuerda dar vista de las mismas a las partes, con concesión de un plazo
común de veinte días para la presentación de las alegaciones previstas en el
art. 52.1 LOTC.
Tras la inicial renuncia de la Procuradora del Ayuntamiento de Fuengirola y el
correspondiente requerimiento para su sustitución (providencia de 23 de febrero
de 1995), se ratifica su representación mediante providencia de 9 de marzo de
1995.
6. En su escrito de alegaciones, registrado el día 8 de noviembre, el recurrente
sintetiza las alegaciones pormenorizadas en su demanda de amparo. Conforme a lo
dispuesto en el art. 89.1 LOTC solicita la práctica de diversas pruebas (las ya
propuestas en vía judicial y una nueva pericial gramatical y grafológica).
7. Mediante escrito de 27 de octubre, el Abogado del Estado manifiesta que se
abstiene de formular alegaciones "habida cuenta de la personación en el
procedimiento del Ayuntamiento de Fuengirola, única Administración Pública
afectada por el recurso".
8. Mediante providencia de 21 de noviembre, la Sección acuerda la prórroga del
plazo de alegaciones solicitada por el Fiscal y concede uno nuevo a las partes
comparecientes en relación con la pertinencia de la prueba instada por el
recurrente.
9. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional presentó su informe el día 28 de
noviembre, y en él concluye que debería desestimarse el motivo relativo a la
tutela judicial efectiva y que debería estimarse que se han vulnerado el
principio de legalidad y el derecho a la libertad de expresión, en relación con
el de defensa, en la imposición, respectivamente, de sanciones por la falta de
incumplimiento de las normas de uniformidad y por la de grave desconsideración
con los superiores. Subsidiariamente debería declararse la vulneración del
derecho a la igualdad del demandante de amparo; también subsidiariamente debería
declararse que no se han vulnerado el derecho a la intimidad y a la propia
imagen.
En relación con el primer bloque de alegaciones, en lo relativo al expediente
administrativo, considera el Fiscal, por una parte, que "aunque el acto de
incoación del procedimiento administrativo, en lo que se refiere a la inicial
falta relativa a incumplimiento de las normas de uniformidad y deber de saludo,
no es muy explícito, sí lo es el Decreto de 12 de diciembre de 1991" y que, en
cualquier caso, "lo determinante es la fijación de los hechos sancionables a
través del correspondiente pliego de cargos (ATC 2/1987), lo que así se hizo".
Por lo demás, propuso y se le admitió abundante prueba, por lo que, en suma,
"las posibles irregularidades del procedimiento administrativo no causaron al
demandante de amparo indefensión con relevancia constitucional". Por lo que
respecta al proceso judicial sus quejas carecen de contenido constitucional: "de
una parte, porque el demandante de amparo confunde el derecho a la tutela
judicial efectiva (...) con la aplicación al procedimiento administrativo
sancionador de los principios y garantías previstos para el proceso penal en el
art. 24.2 de la C.E. (...); de otra porque el demandante de amparo ha podido
defenderse". Y finalmente: la demora en la resolución sobre la suspensión atañe
al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, no invocado en tiempo y forma
ante este Tribunal.
Debe concederse la razón, sin embargo, al recurrente en lo relativo a la
vulneración del principio de legalidad por el acto que le sanciona por defecto
de uniformidad. "Nos encontramos ante una falta de cobertura legal de la
infracción administrativa aplicada, no considerada en abstracto (en que dicha
cobertura se produce mediante las previsiones, ciertamente amplias, del art.
27.4 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad), sino, en el caso concreto, del elemento normativo de dicha
infracción: "incumplimiento de las normas de uniformidad". Dicha falta de
cobertura, en lo que se refiere al "elemento normativo" del tipo de infracción
viene dada, de una parte, por la incompetencia del Alcalde para dictar una norma
general de este carácter: como ya se ha indicado, la disposición adicional de la
Ley del Parlamento Andaluz 1/1989 atribuye a los Ayuntamientos la competencia
para la aprobación de los Reglamentos de Organización y Funcionamiento, y dicha
competencia, de acuerdo con el art. 22.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
corresponde al Pleno del Ayuntamiento; es cierto que el art. 21 h) del mismo
cuerpo legal atribuye al Alcalde la Jefatura de la Policía Local, pero, según se
desprende del mismo, dicha atribución queda restringida a la realización de
actos administrativos (nombramientos, sanciones), pero no a la promulgación de
disposiciones generales. De otra parte, la falta de cobertura viene dada por el
propio contenido del Decreto de la Alcaldía: como ya se ha indicado, tanto la
Ley 1/1989, del Parlamento Andaluz, como el Decreto y Orden citados, regulan los
aspectos de uniformidad circunscritos a la vestimenta y distintivos, sin entrar
en aspectos de imagen personal, que, en consecuencia, no parece puedan ser
regulados desde esta perspectiva de la uniformidad, aunque tal vez sí desde
otras (higiene, etc.)".
También se pronuncia el Fiscal en un sentido favorable al amparo en relación a
la posible vulneración de los derechos a la libertad de expresión y al honor del
acto sancionador por grave desconsideración: "tanto la resolución administrativa
sancionadora, como la sentencia recurrida, al extraer de su contexto unas
expresiones adjetivales, de una parte han atribuido carácter despectivo o de
"grave desconsideración", a expresiones que en el lenguaje usual no lo tienen,
y, de otra, han realizado una ponderación (al menos la sentencia, ya que el
acuerdo administrativo sancionador nada dice), totalmente volcado en favor del
principio de jerarquía del art. 104.1 de la C.E., de modo que elimina la
virtualidad del derecho fundamental de libertad de expresión (en relación con el
de defensa)".
De las dos alegaciones relativas al principio de igualdad, carecería de
relevancia constitucional la que utiliza el término de comparación de los
miembros de otras Policías Locales, inadecuado a partir del hecho de la
autonomía municipal. La segunda alegación, sin embargo, de procederse a su
análisis por la no apreciación de la relativa al principio de legalidad, debe
generar la estimación del amparo, pues "no se observa una razón justificativa de
la diferencia normativa que supone el Decreto de la Alcaldía de Fuengirola, ya
que, como se ha indicado, la sanción no es por falta de higiene, sino por
incumplimiento de las normas de uniformidad del Ayuntamiento, y las
restricciones a la longitud del cabello corresponderían en otro caso a (...)
razones de operatividad y seguridad (haciendo desaparecer un medio que facilita
la agresión de terceras personas) de modo que parece existir vulneración del
principio de igualdad con respecto a las funcionarias de la Policía de dicha
localidad".
La última alegación, atinente a la vulneración del derecho al honor, intimidad y
propia imagen, debe considerarse subsidiaria respecto a las que tienen por
contenido los principios de legalidad e igualdad, y centrarse en el derecho a la
propia imagen. Situada así la cuestión, debe recordarse la jurisprudencia de
este Tribunal relativa a que "no pueden considerarse violados los derechos a la
intimidad personal, cuando se imponga limitaciones a los mismos como
consecuencia de deberes y relaciones jurídicas que el ordenamiento jurídico
regula" (STC 170/1981). En suma: "o bien ha existido infracción del principio de
legalidad, o bien ha de entenderse que dichas normas entran dentro de la
capacidad de autoorganización de la Administración Pública y de regulación de un
aspecto del Estatuto de los Funcionarios".
10. Recibido únicamente el escrito del Fiscal en relación con la pertinencia de
la práctica de las pruebas propuestas, en sentido denegatorio, la Sección
acuerda no haber lugar a su práctica puesto que la pericial aparece ya
incorporada en autos como prueba documental y las demás no inciden en el
carácter estrictamente jurídico de lo que se suscita en esta sede (providencia
de 19 de enero de 1995).
11. Tras nuevo escrito del recurrente en queja por la demora del presente
procedimiento, la Sección le informa del próximo señalamiento para la
deliberación y votación del recurso (providencia de 7 de marzo).
12. Mediante providencia de 4 de julio de 1996 se señaló para deliberación y
votación de la presente Sentencia el día 8 del mismo mes y año.
FUNDAMENTOS:
II. Fundamentos jurídicos
1. El presente recurso de amparo se dirige contra dos tipos de resoluciones: una
administrativa, de contenido sancionador de la Alcaldía de Fuengirola, y la
otra, una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía que, a juicio del demandante, no sólo no
repara las vulneraciones de derechos fundamentales a aquélla imputados, sino que
ha generado nuevas infracciones de preceptos constitucionales susceptibles de
amparo. Estamos, pues, ante un recurso de amparo mixto en el que éste se impetra
tanto frente a un acto de la Administración como frente a una Sentencia de la
jurisdicción ordinaria.
El escrito de demanda articula múltiples quejas de orden formal y material en
cinco motivos de muy diferente enjundia constitucional. Antes de proceder a su
análisis conviene recordar esquemáticamente los hechos que motivan el recurso y
las vulneraciones de derechos fundamentales que se les atribuyen, y ordenar el
estudio de éstas en función del condicionamiento que la resolución de algunos
motivos despliega sobre el objeto de los restantes.
2. El recurrente, funcionario de la Policía Local de Fuengirola, fue sancionado
por la Alcaldía por el incumplimiento de la norma de uniformidad consistente en
"llevar el pelo m s largo de lo correcto, e incluso recogido habitualmente en
forma de "coleta"". Además de por esta falta leve, se le sancionó por dos faltas
graves de desconsideración hacia sus superiores, sustentadas en que, en sendos
partes de servicio posteriores a la incoación del anterior expediente, calificó
su Decreto de apertura de "absurdo" y su contenido de "falso y tendencioso". La
demanda atribuye al primer acto sancionador las tres siguientes vulneraciones:
del principio de igualdad en relación con las funcionarias del mismo Cuerpo y,
en general, con los funcionarios de otras Policías Locales; del derecho a la
integridad física y moral, en relación con los derechos al honor, a la intimidad
y a la propia imagen; del principio de legalidad sancionadora, por cuanto el
presupuesto de la sanción se apoyaría en una norma nula de pleno Derecho.
Además, se queja el recurrente de la lesión del derecho al honor que devendría
de que en el segundo Decreto de incoación se considerara que llevar una coleta,
"dada su consideración de varón, es considerado impropio". El segundo acto
sancionador supondría una vulneración de la libertad de expresión en relación
con el derecho de defensa. Finalmente, pero inicialmente en la demanda y, como
veremos, en nuestro orden de análisis, considera el recurrente que ni en el
procedimiento administrativo ni en el judicial se habrían respetado determinadas
garantías procedimentales básicas del art. 24 C.E., generndosele una situación
de indefensión y de falta de tutela judicial.
3. Considera el recurrente que el procedimiento administrativo y la Sentencia
que le denegaba el amparo judicial son el foco de tres vulneraciones del art. 24
C.E. La primera lo sería del derecho a la utilización de los medios de prueba
pertinentes para la defensa, pues el órgano judicial habría reducido
fácticamente el plazo para su diligencia y acopio; las otras dos, del derecho a
la tutela judicial efectiva, puesto que la suspensión de la sanción
administrativa se habría adoptado tras el cumplimiento de la misma y puesto que
el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía habría desestimado sus quejas
relativas al incumplimiento del art. 24 con el erróneo argumento de su
inaplicabilidad al procedimiento administrativo. Este último problema es el que,
como ya hemos señalado, debe encabezar nuestra deliberación si lo permite la
desestimación del primero de los enunciados.
4. Carece totalmente de fundamento la invocación del derecho a la prueba. Consta
en el expediente que fueron admitidas todas las numerosas propuestas
(providencia de 27 de mayo; el escrito de propuesta era de 25 de mayo) y que el
invocado retraso en la notificación de la resolución se debió, al menos
parcialmente, a la parte actora (diligencia de ordenación de 27 de mayo). Por lo
demás, no especifica el recurrente en concreto qué pruebas le fueron denegadas
"de hecho" ni, en consecuencia, a qué objetivo se dirigían y qué relevancia
poseían: en definitiva, qué detrimento en términos de defensa le ocasionó la
supuesta denegación.
5. Las vulneraciones -lesivas del art. 24.2 C.E.- que se atribuyen ahora al
procedimiento sancionador fueron tempestiva y adecuadamente expuestos ante la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía: falta de claridad de los hechos imputados en el primer Decreto de
apertura del expediente disciplinario; denegación de la vista íntegra del
expediente; denegación fáctica e inmotivada de las pruebas solicitadas;
resolución sancionadora previa a la finalización de la instrucción y a la
propuesta del instructor. La respuesta que obtuvo el recurrente figura en el
fundamento 7. de la Sentencia: "por lo que se refiere al art. 24.2, que también
se alega violado por los actos recurridos, basta la simple lectura del mismo,
referido en todo momento a la actuación judicial, para ver que en ningún caso se
puede violar por un procedimiento administrativo sancionador".
Debe afirmarse, sin ningún margen de dudas, que la respuesta judicial transcrita
al no aplicar las garantías del art. 24.2 C.E. resulta manifiestamente
irrazonable y, con ello, lesiva, como pretende el recurrente, de su derecho a la
tutela judicial efectiva. En efecto, constituye una inveterada doctrina
jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado básico de la actividad
sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho,
el que, con las lógicas adaptaciones y modulaciones, "los principios esenciales
reflejados en el art. 24 de la C.E. en materia de procedimiento han de ser
aplicables a la actividad sancionadora de la Administración en la medida
necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del
precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la C.E." (STC
18/1981, fundamento jurídico 2.; también, entre otras muchas, SSTC 77/1983,
74/1985, 29/1989, 212/1990, 145/1993, 120/1994, 197/1995).
6. No puede prosperar en cambio la queja relativa al procedimiento de suspensión
como generador de un defecto relevante de tutela, pues lo cierto y evidente es
que el demandante obtuvo una respuesta judicial a su pretensión, que, además,
fue favorable a sus intereses. La perspectiva del derecho a un proceso sin
dilaciones indebidas, no utilizada por el recurrente, pero que podría resultar m
s idónea, a la vista del contenido de su alegación, no promete tampoco un mejor
devenir al motivo a la vista de que el Tribunal decidió sobre la suspensión tan
sólo siete días después del Auto que acordaba en súplica la admisión del
recurso.
7. Como ya advertíamos con anterioridad, son cuatro los hechos que en la
instrucción del expediente disciplinario habrían generado la infracción del art.
24.2 C.E. en cuanto que contempla los derechos a la defensa, a ser informado de
la acusación, a un procedimiento con todas las garantías y a la utilización de
los medios de prueba pertinentes para la defensa. Procedamos a su análisis
diferenciado.
a) Si bien es cierto que el Decreto 3.695/1991, de 28 de noviembre, de apertura
de actuaciones en relación con la posible comisión de una falta leve, es
relativamente impreciso, pues expresaba sólo el precepto posiblemente
infringido, pero no el comportamiento que suponía dicha infracción, también lo
es que dicha vaguedad no generó desconocimiento de la acusación ni indefensión
relevante alguna. No sólo procedió el recurrente a su inmediato descargo en
relación con la conducta que se le imputaba, siquiera en hipótesis, sino que
tuvo después tempestivo y completo conocimiento de la imputación a través del
pliego de cargos y, ya anteriormente, a través del Decreto de incoación de
expediente de 12 de diciembre de 1991.
b) La misma suerte desestimatoria deben correr las vulneraciones que se
atribuyen a la supuesta denegación de vista íntegra del expediente. Con
independencia de que consta que se accedió formalmente a su petición (escritos
de 18 y de 21 de mayo de 1992), el propio recurrente admite que tuvo acceso a
una serie de documentos (escrito de 4 de junio), cuya descripción coincide,
cuando menos, con la de los documentos esenciales del expediente. No cabe, en
consecuencia, constatar detrimento relevante alguno del derecho a la defensa del
demandante.
c) No mejor suerte procesal cabe deparar a la queja que tiene por contenido la
denegación inmotivada de pruebas. Aunque es cierto que no cabe encontrar
respuesta en las actuaciones a la abundante proposición del entonces
expedientado (escrito de 25 de mayo de 1992), deben destacarse los siguientes
aspectos que descartan la pretendida vulneración constitucional: amén de que el
recurrente pudo aportar a las actuaciones diverso material probatorio documental
(anexo a los escritos de 25 de mayo, 4 de junio y 25 de julio), no argumenta en
su demanda de amparo la incidencia real que hubieran podido tener las pruebas
denegadas en el resultado final del expediente (por todas, SSTC 30/1986,
149/1987, 141/1992, 131/1995), y olvida que tuvo la oportunidad posterior, en
sede judicial, de reiterar su petición (SSTC 22/1990, 212/1990, 270/1994), de la
que obtuvo la correspondiente respuesta en función del legítimo entendimiento
judicial respecto a la pertinencia de las mismas (providencia de 27 de mayo de
1993).
d) Resulta sorprendente el hecho de que la fecha que figura en la Resolución de
sanción sea anterior a la finalización de la instrucción y, con ello, a la de la
propuesta del instructor y a la de diversos escritos de alegaciones y de
aportación de pruebas al expediente (4 de junio y 25 de julio). Tamaña
irregularidad no puede imputarse ahora a un error material, a la vista del
radical silencio del Ayuntamiento en la vía judicial y en esta sede, y debe
conducir a la estimación del amparo por vulneración del derecho a la defensa. El
hecho de que se zanjara precipitadamente el expediente en fase aún de alegación
y prueba ha generado una indefensión en el procedimiento administrativo de tal
entidad que no es subsanable en el ulterior proceso judicial (STC 160/1994).
8. El vicio m s radical que se imputa a la sanción leve impuesta (dos días de
suspensión de funciones) es el de legalidad. El comportamiento sancionado
(llevar el pelo m s largo de lo correcto e incluso recogido habitualmente en
forma de "coleta"") no quedaría comprendido en el precepto sancionador [art.
8.6, del Real Decreto 884/1989: (...) incumplimiento de las normas de
uniformidad], que fue integrado por el órgano sancionador con un Decreto de la
Alcaldía que sería nulo por la falta de competencia.
"El principio de legalidad no somete al ordenamiento sancionador administrativo
sólo a una reserva de Ley, sino que conlleva igualmente una garantía de orden
material y de alcance absoluto que se traduce en la imperiosa exigencia de
predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes, de manera que la norma punitiva aplicable permita predecir con
suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y
grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa (SSTC 42/1987,
219/1989 y 93/1992)" (STC 116/1993, fundamento jurídico 3.). La garantía de
determinación tiene como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide
que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de
las fronteras que demarca la norma sancionadora (por todas, SSTC 61/1990,
306/1994). Y como dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente
borrosa -por razones, ya, de carácter abstracto de la norma y de la propia
vaguedad y versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano administrativo
sancionador del irrenunciable postulado del art. 25.1 C.E. deber analizarse, más
allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la
manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva,
con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad
jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos,
que son los que sustentan el principio de legalidad (SSTC 133/1987, 150/1989,
111/1993).
En el presente supuesto estamos ante un problema formal de legalidad, pues, como
afirma el Ministerio Fiscal, el comportamiento sancionado no estaba tipificado
en la norma aplicada. Y no lo estaba porque la norma de cumplimiento a la que se
remite la misma en relación con el concreto conflicto suscitado, y sin la que
queda sin contornos mínimamente precisos, no reúne los requisitos
imprescindibles de validez. Frente a lo que afirma el encabezamiento del Decreto
discutido de la Alcaldía de Fuengirola sobre uniformidad y saludo de la Policía
Local, que justifica la atribución al respecto de aquélla en el art. 21.1 h) de
la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local
("ejercer la Jefatura de la Policía Municipal, así como el nombramiento y
sanción de los funcionarios que usen armas"), es el propio Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía (fundamento jurídico 8. de la Sentencia impugnada que, no
obstante, por error, no ampara el motivo) el que sitúa la competencia al
respecto entre las propias del Pleno del Ayuntamiento [art. 22.2 d): "La
aprobación del Reglamento orgánico y de las Ordenanzas"]. La Ley habilita al
Pleno del Ayuntamiento y no a la Alcaldía.
La falta, pues, de una razonable subsunción de los hechos en el precepto
aplicado, frente a la razonable exclusión que deriva de las propias afirmaciones
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, del informe del Ministerio
Fiscal y del informe técnico que aporta el recurrente de la Dirección General de
Política Interior de la Junta de Andalucía, conducen a la estimación del motivo.
Con ella, y con la anulación de la parte correspondiente de la resolución y de
la Sentencia recurridas decae el objeto de los motivos que la impugnaban por
razones de igualdad y del derecho a la propia imagen.
9. El recurrente invoca también su derecho al honor en relación con su
afectación por ciertas frases del Decreto de la Alcaldía de Fuengirola de 12 de
diciembre de 1991, que cuestionarían su hombría: "en la actualidad mantiene una
actitud de indisciplina, que se traduce, entre otros, en el hecho de vestir de
uniforme en el servicio ostentando una "coleta" de pelo aparentemente de su
propio cabello, lo cual y sin perjuicio de lo que resulte del expediente, dada
su consideración de varón, es considerado impropio, y síntoma inequívoco de la
indisciplina a que anteriormente se alude".
Con independencia de que es dudosa la correcta invocación del motivo en sede
judicial, debe afirmarse que ninguna lesión se observa del honor por parte del
texto citado, que se limita a constatar la presunta contrariedad -"impropiedad"-
de la conducta del recurrente con la norma que regula la imagen de los policías
locales varones.
10. Las sanciones impuestas al recurrente por grave desconsideración hacia sus
superiores son objeto de recurso de amparo desde tres puntos de vista:
ilegalidad de la declaración de pérdida del puesto de trabajo, doble sanción por
los mismos hechos y vulneración del derecho a la libertad de expresión en
relación con el derecho de defensa.
Las dos primeras alegaciones merecen un pronto rechazo. Con independencia, de
nuevo, de los defectos de invocación formal en sede judicial del principio ne
bis in idem, ninguna lesión se advierte del mismo, pues, aunque de igual
naturaleza, dos son los ilícitos sancionados -uno cometido el 28 y otro el 30 de
noviembre de 1991- y, congruentemente, dos las sanciones acordadas. En segundo
lugar: la pérdida del puesto de trabajo es un efecto anudado ex lege (art. 23
del Reglamento de Situaciones Administrativas, aprobado por Real Decreto
730/1986, de 11 de abril), a las sanciones disciplinarias de suspensión de
funciones, de manera que su declaración en este caso no entraña vulneración del
art. 25.1 C.E.
Diferente ha de ser nuestra decisión en relación al tercero de los argumentos, a
la luz de lo que afirmáamos en la STC 288/1994. En esta resolución acentuáamos
la vertiente potencialmente cualificada de ejercicio de la libertad de expresión
cuando se utiliza como "instrumento necesario para la efectividad de otros
bienes o valores constitucionalmente protegidos y la defensa de un derecho e
interés legítimo propio". Señaláamos también que "a través de los recursos como
medios jurídicos de impugnación, los ciudadanos contribuyen eficazmente a
promover su legalidad en la actuación administrativa (art. 103 C.E.). Ello
implica que no pueden aplicarse los mismos criterios para juzgar la conducta, y
los límites de la libertad de expresión en el seno de las Fuerzas Armadas,
cuando las expresiones que se tratan de calificar como infracción disciplinaria
se producen en el marco del ejercicio de un derecho a impugnar una resolución
administrativa, que, en cuanto afecta también a otros derechos y valores
constitucionales, ha de ser un elemento particularmente trascendente". De ahí
que, cuando la defensa verbal lo sea de los propios argumentos y el ataque se
dirija a la fundamentación y racionalidad jurídica del acto administrativo o de
sus efectos, "para nada comprometen el respeto debido al órgano autor de aquél
cuando es manifiesta su directa conexión con estrictos argumentos de legalidad,
porque, por imperativo constitucional (art. 103 C.E.) el propio órgano que dictó
el acto se halla también directa e inexcusablemente implicado en el cumplimiento
de la ley" (fundamento jurídico 3.).
En el presente supuesto debemos convenir, con el Ministerio Fiscal, que los
órganos administrativo y judicial no realizaron una ponderación adecuada de los
intereses en juego, con lesión de la libertad de expresión en relación con el
derecho de defensa. Esta conclusión es el corolario de dos constataciones. La
primera, que, a pesar del vehículo atípico utilizado -los partes de servicio-,
pero en todo caso interno, las manifestaciones sancionadas constituyeron, como
señala el Fiscal, un acuse de recibo y la expresión inicial de unas alegaciones
defensivas. El segundo dato crucial que conduce al amparo es que los
calificativos discutidos no se refieren a personas, sino al Decreto que inicia
el expediente ("absurdo") y a los hechos que se le imputan ("falsos" y
"tendenciosos"), y son coherentes con la estrategia de argumentación jurídica
que posteriormente siguió el expedientado.
FALLO:
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo, y en su virtud:
1. Declarar que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, 584/93, de 15 de julio, ha vulnerado
el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.) en lo
que respecta al motivo que invocaba la infracción del art. 24.2 C.E.
2. Declarar que en el expediente disciplinario que finalizó con la Resolución de
la Alcaldía de Fuengirola de 26 de mayo de 1992 se ha vulnerado el derecho a la
defensa del recurrente (art. 24.2 C.E.).
3. Declarar que la citada Resolución, respecto a la falta leve, ha vulnerado los
derechos del recurrente a no ser sancionado por acciones que en el momento de
producirse no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente
en aquel momento (art. 25.1 C.E.) y, respecto a las dos faltas graves, la
libertad de expresión en relación con el derecho de defensa [arts. 20.1 a) y
24.2 C.E.].
4. Anular la Resolución y la Sentencia citadas en este fallo.
Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".
Dada en Madrid, a ocho de julio de mil novecientos noventa y seis.